Sorozatunkban áttekintjük a lengyel alkotmányos berendezkedés 2015 óta zajló radikális átalakításának néhány, magyar szempontból is különösen tanulságos eseményét. Az első részben a Jog és Igazságosság (PiS) párt hatalomátvételét és az igazságszolgáltatás függetlenségének aláásását mutatjuk be. A második részben a lengyel bírák EU-jogot kreatívan használó ellenállási törekvéseiről lesz szó. A harmadik részben a Lengyelország elleni kötelezettségszegési eljárásokat és a bírákat sújtó új fegyelmi rendszer EU-jogi vonatkozásait foglaljuk össze.
A lengyel Alkotmánybíróság épülete. Forrás: bit.ly/31Kfw8o
2015-ös hatalomra kerülése óta a Jaroslaw Kaczynski által vezetett Jog és Igazságosság párt (PiS), amely azt hangoztatja, hogy az 1989-es rendszerváltás a (poszt)kommunista elit hatalomátmentéséhez vezetett, röviddel választási győzelme után nekilátott a lengyel alkotmányos berendezkedés átalakításának.
Elsődleges célpont: az Alkotmánybíróság
Miután az Alkotmánybíróság több olyan jogszabályt is megsemmisített, amelyet egy évtizeddel korábban az akkor kormányzó PiS kezdeményezett, a kormányfő a testületet „minden rossz védőbástyájának” nevezte. 2015-ös hatalomra kerülését követően a tizenöt bíróból álló Alkotmánybíróság azonnal célkeresztbe is került. Először Andrzej Duda, a hatalomhoz lojális államfő tagadta meg jogellenesen a korábbi parlament által törvényesen megválasztott öt alkotmánybíró kinevezését, majd a PiS többségi befolyása alatt álló parlament fogadott el – hatáskörét túllépve – ezen alkotmánybírók mandátumát semmisnek nyilvánító deklarációt.
Az alkotmányos válságot az este, sebtében megválasztott, majd éjjel, illetve hajnalban felesketett és reggel az Alkotmánybíróság ülésére szállított új „tagok”, valamint az Alkotmánybíróság megbénítását célzó, azonnal hatályba lépő törvény, illetve az tette különösen drámaivá, hogy bizonyos határozatok hivatalos közlönyben való kihirdetését megtagadta a kormány (bővebben itt).
Az Alkotmánybíróság korábbi elnöke, Andrzej Rzepliński professzor mandátuma végül 2016 decemberében járt le. A testület irányítását először ideiglenes elnökként Julia Przyłębska vette át, akit egy vitatott szavazás eredményeként a köztársasági elnök felesketett a testület élére, és aki azonnal a hatalommal való együttműködés ikonikus alakja lett. Sokatmondó, hogy a PiS-közeli Sieci magazin által Przyłębskának ítélt „Év Embere” díjat maga Kaczynski adta át egy hatalmas virágcsokor kíséretében. 2017-ben az Alkotmánybíróság új elnöke már ügyeket is szignált a törvénytelenül kinevezett új alkotmánybírákra.
Julia Przyłębska, a lengyel Alkotmánybíróság új elnöke az ominózus csokorral. Forrás: http://bit.ly/31KoyCn
A rendesbírósági rendszer átalakítása
A 2016 után érdemi alkotmányossági felügyelet alól kikerült lengyel kormánytöbbség összesen közel húsz különböző, a bíróságok szervezetét és működését érintő jogszabályt fogadott el. A bevezetett változások az Alkotmánybíróság mellett egyaránt érintették a bírósági rendszer csúcsán elhelyezkedő Legfelsőbb Bíróságot, valamint az alsóbb fokú bíróságokat (a Legfelsőbb Bíróságról szóló törvény egyes rendelkezései a közigazgatási felsőbíróságra is irányadóak). A reformok megerősítették az igazságügyi miniszter pozícióját a bíróságokkal kapcsolatos döntésekben, kibővítették a bíróságok politikai befolyásolásának lehetőségeit, és aláásták a bírák függetlenségét biztosító garanciákat. Az átalakítások, amelyekre a bíróságok elleni széleskörű médiatámadások és lejárató kampány mellett került sor, számos nemzetközi kritikát váltottak ki. A bírák és ügyvédek függetlenségével foglalkozó különleges ENSZ-megbízott elítélte a reformokat, a Velencei Bizottság is kiadott több állásfoglalást, az Európai Bizottság pedig immár három kötelezettségszegési eljárást indított Lengyelország ellen az igazságszolgáltatás függetlenségével kapcsolatban (lásd részletesen sorozatunk később megjelenő, harmadik részében).
Új szabályok a Legfelsőbb Bíróságról szóló törvényben
2017 decemberében a lengyel parlament módosította a Legfelsőbb Bíróságról szóló törvényt. A módosítás leszállította a Legfelsőbb Bíróság bíráinak nyugdíjkorhatárát.
Az új szabályozás értelmében a bírák 65. életévük betöltését követően a köztársasági elnöktől kérelmezhették volna, hogy hivatali idejüket az elnök kétszer három évvel meghosszabbítsa.
Becslések szerint a módosítás a Legfelsőbb Bíróság bíráinak hozzávetőleg 40%-át érintette volna, többek között az elnököt is, akinek a lengyel alkotmányban rögzített hatéves mandátuma 2020 áprilisában jár le.
Az „éjjeli alkotmánybírókat” feleskető Andrzej Duda köztársasági elnök. Ha az Európai Unió Bírósága közbe nem lép, ma már a Legfelsőbb Bíróság idő előtt nyugdíjazott bíráiról is diszkrecionális jogkörben dönthetne. Forrás: on.ft.com/31HUKpU
2018 júliusában, amikor a fenti rendelkezések hatályba léptek, a lengyel köztársasági elnök tájékoztatta a 65. életévüket betöltött bírákat nyugdíjas státuszukról. Az érintett bírák 2018 októberében az Európai Unió Bírósága (EUB) ideiglenes intézkedésének köszönhetően térhettek vissza munkakörükbe, és az EUB idén június 24-én kimondta, hogy az új szabályozás sértette a bírók függetlenségét. A törvénymódosítás két új egységként létrehozta a Legfelsőbb Bíróságon a fegyelmi kamarát és a különleges és közügyek kamaráját (a bírák nyugdíjazásáról és a fegyelmi kamaráról bővebben a cikksorozat második és harmadik részében írunk).
Változások az alsóbb szintű bíróságokról szóló törvényben
2017 júliusában a lengyel parlament törvényt fogadott el az alsóbb szintű (rendes)bírósági rendszerről. A törvény 67-ről a férfi bírák esetében 65 évre, a női bírák tekintetében pedig 60 évre szállította le a nyugdíjkorhatárt. Az új rendszer szerint a nyugdíjas kor elérését követően az érintett bíró hivatalban maradását az igazságügyi minisztertől kérelmezheti, aki diszkrecionális jogkörben dönt. 2018 augusztusa és februárja között összesen 219 bíró nyújtott be ilyen kérelmet a miniszterhez, de 2018 áprilisáig a miniszter ebből csak 69 esetben engedélyezte a bíró hivatalban maradását.
Az átalakítás kapcsán az Európai Bizottság kötelezettségszegési eljárást indított Lengyelország ellen (ezt az eljárást a cikksorozat harmadik részében mutatjuk be).
A törvény a bírósági vezetőkre vonatkozó részében is változott: az új szabályok szerint a bírósági vezetőket az igazságügyi miniszter nevezi ki. Ennek során ugyanakkor – a korábbi szabályozástól eltérően – a törvény szerint az igazságügyi miniszer nem köteles konzultálni a bírói tanácsokkal.
Az igazságügyi miniszter aktívan használta is ezt a jogát: 2017 augusztusa és 2018 februárja között a 377 bírósági elnök és alelnök közül 158 tisztségből való felmentéséről határozott.
A módosítás a fegyelmi ügyekkel kapcsolatban is bevezetett új szabályokat, ami erősítette az igazságügyi miniszter befolyását a bírák fegyelmi felelősségi rendszere felett.
A lengyel igazságügyi miniszter, Zbigniew Ziobro (jobbra) és magyar kollégája. Forrás: bit.ly/31T54LU
A lengyel Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács átszervezése
2018-ban léptek hatályba a Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanácsról szóló törvény módosításai. A tanács tagjai a bírák, az országgyűlés, a köztársasági elnök és az igazságügyi miniszter képviselői. A testület fő feladata a bírói álláshelyekre benyújtott pályázatok véleményezése és a bírák függetlenségének védelme.
2018-ig a Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács bíró tagjait a bírák maguk választották, és a testületben a helyi bíróságoktól a fellebbviteli bíróságokig valamennyi szintű bíróság képviseltette magát. A törvény 2017 végi módosításának értelmében a testület bíró tagjait a parlament háromötödös többsége választja meg, és 2018 márciusi hatállyal a tanács tagjait a megbízatási idejük lejárta előtt menesztették, majd a parlament új tagokat választott a helyükre. A tanács új bíró tagjai közül egy sem fellebbviteli bírósági bíró, a 15 tag közül 12 bíró a legalsóbb szintű bíróságokon ítélkezik.
2017. december 11-i véleményében
a Velencei Bizottság hangot adott azon aggodalmának, hogy a lengyel Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács 15 bíró tagjának megválasztása a korábbi tagok kicserélésével együtt teret engedhet a testület politikai befolyásolásának.
A Velencei Bizottság erre tekintettel a korábbi, a bírák általi közvetlen választáson alapuló kinevezési mód fenntartását javasolta.
A bírák kinevezése körüli szabálytalanságok
A bíróságokra vonatkozó szabályok átalakítása és a kormánytöbbség politikai döntései együttesen komoly problémákat okoztak a bírók kinevezése kapcsán. Elsőként említhető, hogy ahogy azt fent részletesen leírtuk, 2015-ben a lengyel köztársasági elnök megfelelő jogalap hiányában esketett fel alkotmánybírókat.
Másodsorban 2018-ban az új, problémás összetételű lengyel Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács megkezdte az üres bírói álláshelyek feltöltését a Legfelsőbb Bíróságon.
2018. május 24-én a köztársasági elnök a Legfelsőbb Bíróságról szóló új törvény szerint eljárva 44 legfelsőbb bírósági álláshelyre írt ki pályázatot. A lengyel bírók legnagyobb egyesülete szerint ezek az intézkedések jogszerűtlenek voltak, és így a helyek betöltésére tett kísérleteket érvénytelennek kell tekinteni. A Nemzeti Igazságszolgáltatási Tanács azonban a szabálytalanságokra tekintet nélkül folytatta az álláshelyek feltöltését. 2018 augusztusában a tanács jelölteket ajánlott a köztársasági elnöknek a legfelsőbb bírósági helyekre. A tanács ajánlását el nem nyert pályázók némelyike a közigazgatási felsőbíróságon megtámadta a tanács eljárását, a közigazgatási felsőbíróság pedig 2018 szeptemberében ideglenes intézkedéssel elrendelte a legfelsőbb bírósági bírák kinevezési folyamatának felfüggesztését. Ennek ellenére a köztársasági elnök feleskette az új bírákat.
Az uniós jog alkalmazása az igazságszolgáltatás függetlenségének védelmében
A lengyel bíróságok függetlenségének megőrzése érdekében mind az Európai Unió, mind a lengyel bíróságok igénybe vették az uniós jog által biztosított eszközöket.
Az Európai Bizottság három kötelezettségszegési eljárást indított a bíróságok függetlenségének védelme érdekében, lengyel bírók pedig előzetes döntéshozatali kérelmekkel fordultak az Európai Unió Bíróságához annak érdekében, hogy a testület mondjon véleményt a kezdeményező bírák által közösségi jogba ütközőnek tartott lengyel jogszabályokról.
Sorozatunk második és harmadik részében bemutatjuk a lengyel bíróságok átalakítása miatt indult kötelezettségszegési eljárásokat és a lengyel bírók által kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárásokat.
Gönczi Gergely
***
A blogposzt a Magyar Helsinki Bizottság, az Amnesty International Magyarország és a lengyel Helsinki Alapítvány az Emberi Jogokért a közigazgatási bíróságok létrehozásáról szóló törvények tárgyában indult II/00242/2019. számú ügyben a magyar alkotmánybírósághoz benyújtott amicus curiae beadványán alapul. (Az Alkotmánybíróság 2019. június 20-án úgy döntött, hogy a törvények nem ütköznek az Alaptörvénybe.)
Forrásként nagy segítséget nyújtott a Báthory Alapítvány (Fundacja Batorego) és az Európai Stabilitási Kezdeményezés (European Stability Initiative, ESI) a lengyel helyzetről készített, Under Siege – Why Polish courts matter for Europe című tanulmánya, valamint a Freedom House „Hostile Takeover: How Law and Justice Captured Poland’s Courts” című összefoglalója is.