A felhatalmazási törvény nem ad elegendő védelmet az ellen, hogy a kormány a veszélyhelyzetet kihasználva megsértse alapjogainkat vagy éppen tovább szűkíti a parlamenti kontroll lehetőségét. Az új törvény és az azzal adott határidő nélküli felhatalmazás így veszélyes fegyver a fékek és ellensúlyok rendszerét az elmúlt évtizedben szisztematikusan leépítő kétharmados kormánytöbbség kezében. Egyben újabb alkalom a kormánynak arra, hogy átléphesse a hatalomgyakorlás még meglévő alkotmányos korlátait.
A koronavírus elleni védekezésről szóló 2020. évi XII. törvénnyel, vagyis az ún. felhatalmazási törvénnyel a kormány időben korlátlan felhatalmazást kapott arra, hogy a veszélyhelyzet idején rendeleteivel egyes törvények alkalmazását felfüggeszthesse, törvényi rendelkezésektől eltérhessen, és egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhasson. A felhatalmazási törvény ezért nem felel meg a különleges jogrenddel szemben támasztott demokratikus és az Alaptörvényből is következő követelményeknek.
De milyen következményei vannak a felhatalmazási törvénynek? Mit tehet az Országgyűlés és mit tehet meg a kormány ebben a helyzetben, és miért lett volna fontos megerősíteni az Alkotmánybíróság szerepét? Ezt mutatja be a Magyar Helsinki Bizottság új háttéranyaga.
Mik az Országgyűlés lehetőségei jelen helyzetben?
Az Alaptörvény szerint a veszélyhelyzetet a kormány hirdeti ki, és az ő joga annak megszüntetése is. A kormány a veszélyhelyzetet akár korlátlan ideig fenntarthatja, ebben semmi nem köti – sem az országgyűlési képviselők, sem például az országos tisztifőorvos vagy az Egészségügyi Világszervezet (WHO) véleménye. Ezért hiába szerepel a felhatalmazási törvényben, hogy „hatályvesztéséről a veszélyhelyzet megszűnésével az Országgyűlés dönt”, mert annak előfeltétele, hogy a kormány előbb maga szüntesse meg a veszélyhelyzetet.
Alapesetben a veszélyhelyzetben hozott egyes kormányrendeletek csak külön országgyűlési döntés alapján maradhatnának hatályban 15 napnál tovább. Ezzel szemben a felhatalmazási törvény előre felhatalmazza a kormányt a jövőbeli, most még nem ismert tartalmú rendeletek hatályának meghosszabbítására.
Ezt a felhatalmazást a törvény szerint az Országgyűlés ugyan visszavonhatja a veszélyhelyzet megszűnését megelőzően is, de ezzel a veszélyhelyzetet nem szüntetné meg. Vagyis a kormány továbbra is hozhatna törvényeket felülíró rendeleteket, de azok újra csak 15 napig maradnának hatályban. Emellett az Országgyűlés az általános hatáskörében is bármikor hozhat olyan törvényt, amellyel hatályon kívül helyezi vagy módosítja a felhatalmazási törvényt.
Viszont mivel a kormánypártoknak jelenleg kétharmados többsége van az Országgyűlésben, valószínűtlen, hogy bármelyik fenti lépésre sor kerüljön. Ehhez ugyanis a kormánypárti országgyűlési képviselőknek szembe kellene menniük a kormánnyal – azoknak a kormánypárti képviselőknek, akik szavazataikkal az elmúlt években aktív szerepet játszottak a magyar jogállamiság lebontásában, valamint akiket a gyakorlatban személyesen maga a pártelnök-miniszterelnök jelölt és jelöl ki, hogy a Fidesz-KDNP színeiben indulhassanak az országgyűlési választáson.
Hogy ennek ellenére miért lenne fontos mégis, hogy az Országgyűlés időről időre megvitathassa a veszélyhelyzetben hozott rendeletek hatályának meghosszabbítását? Mert a képviseleti demokráciának és az ehhez kapcsolódó nyílt vitának mégiscsak az Országgyűlés a legfontosabb terepe, ahol az ellenzéknek, ha korlátozottan is bár, de vannak jogai és lehetőségei. A rendeleti kormányzás természete szerint kizárja azt is, hogy az új szabályozás dilemmáiról és lehetséges alternatíváiról már a jogalkotás során értesülhessen a közvélemény. A rendeleteket a kormány zárt körben alkotja meg, tartalmukról csak a kihirdetés után értesül a társadalom. A rossz, hibás rendelkezéseket gyakorlatilag csak a kormány korrigálhatja, már ha szándékában áll.
Az Alkotmánybíróság kiemelt szerepe
Az Alaptörvény szerint az Alkotmánybíróság működése különleges jogrendben sem korlátozható, és a felhatalmazási törvény nem is korlátozza azt. Azonban Magyarországon ma nehéz egy jogszabályt az Alkotmánybíróság elé vinni. Ezért szükség lett volna arra, hogy módosítsák az Alkotmánybíróságról szóló törvényt, és átmenetileg szélesítsék azok körét, akik az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezhetik személyes érintettség nélkül is, ilyen jogot adva akár egyetlen országgyűlési képviselőnek is, vagy legalább a frakcióvezetőknek.
Emellett az Alkotmánybíróság eljárásának nincs határideje sem. Ez veszélyhelyzetben a kormány nagyon erős és időkorlát nélküli felhatalmazása miatt különösen problematikus – nem mindegy ugyanis, hogy hónapokig (esetleg évekig) vagy napokig tart, amíg az Alkotmánybíróság döntést hoz arról, hogy pl. egyes, alapjogokat érintő törvények felfüggesztése vagy az azoktól való eltérés alkotmányos-e.
Milyen mozgásteret ad a kormánynak a felhatalmazási törvény?
Veszélyhelyzetben a kormány a katasztrófavédelmi törvény alapján egy sor területen hozhat rendeleteket, így például korlátozhatja a lakosság utcán vagy más nyilvános helyen való tartózkodását, de akár a közigazgatási hatósági eljárásra vonatkozó törvény egyes rendelkezéseitől is eltérhet. Emellett más jogszabályok, pl. az egészségügyről szóló törvény is tartalmaznak járvány esetén alkalmazható szabályokat.
A felhatalmazási törvény ezekhez képest ad tág plusz jogosítványokat a kormánynak. Azt nem állítjuk, hogy nem képzelhető el, hogy olyan lépések válnak szükségessé egy járvány elleni védekezés, illetve például a gazdasági hatásainak a mérséklése során, amelyekre a meglévő szabályok nem adnak lehetőséget. A felhatalmazási törvényre tehát szükség volt – de nem abban az időbeli és tartalmi korlát nélküli formájában, amelyben meghozták.
A felhatalmazási törvény szerint a kormány a veszélyhelyzetben „az állampolgárok élet-, egészség-, személyi-, vagyon- és jogbiztonságának, valamint a nemzetgazdaság stabilitásának garantálása érdekében rendeletével egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, és egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat”. A kormány a törvény szerint ezt a jogkörét „a szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan”, a „humánjárvány megelőzése, kezelése, felszámolása, továbbá káros hatásainak megelőzése, illetve elhárítása céljából gyakorolhatja”. Ennek a felhatalmazásnak a korlátja az Alaptörvény, amely még veszélyhelyzetben sem függeszthető fel.
A felhatalmazási törvény alapján a kormány tehát jelentős korlátozásokat tud bevezetni számos területen tulajdonképpen időhatár nélkül, és anélkül, hogy a korlátozásokról az Országgyűlésben vita folyhatna, vagy hogy azok gyors és hatékony alkotmánybírósági vizsgálata biztosított lenne. A túlzott jogosítványokra álljon itt néhány példa, amelynél rámutatunk azokra az Alaptörvény által meghúzott határokra is, amelyeket a kormány veszélyhelyzetben sem hághat át.
Választások, választójog
A felhatalmazási törvény az időközi választások és az országos és helyi népszavazások megtartását a veszélyhelyzetben kizárja. A 2022-es országgyűlési választások megtartását viszont nem sodorhatja veszélybe, mert az általános választások négyévenkénti megtartását az Alaptörvény írja elő.
A választási eljárásra vonatkozó törvényi szabályok azonban felülírhatóak. Ez például olyan célból lehet indokolt, hogy mérsékeljék a választások megtartásának járványügyi kockázatait, például a levélszavazás már eleve létező lehetőségének kiterjesztésével vagy az online szavazás lehetőségének megteremtésével. Ugyanígy lenne létjogosultsága annak, ha az ajánlások gyűjtésének szabályait módosítanák. (De persze ezek a módosítások is csak akkor volnának indokolhatók, ha az országgyűlési választásokra épp a következő hónapokban kellene sort keríteni.) Nem állná ki ellenben a szükségesség-arányosság próbáját például az, ha egy olyan jellegű adminisztratív feltétel bevezetésével nehezítenék meg a választójog gyakorlását, mint a 2012-ben a jelenlegi kormánypártok által bevezetni tervezett „előzetes regisztráció”.
Az Országgyűlés működése
Az Országgyűlés megbízatási idejére, a feloszlatására, illetve határozatképességére vonatkozó szabályokat az Alaptörvény tartalmazza, így ezeket a szabályokat a kormány nem tudja felülírni. Szintén az Alaptörvény rögzíti a törvénykezdeményezők körét. Ugyanakkor számos, az Országgyűlés zavartalan és hatékony működése szempontjából fontos szabály más jogforrásokban található, amelyektől a felhatalmazási törvény alapján a kormány eltérhet. Ilyenek például az Országgyűlés működésére és tárgyalási rendjére vonatkozó házszabályi rendelkezések, valamint az Országgyűlés elnökének rendészeti és fegyelmi jogkörére vonatkozó szabályok.
Az Alaptörvény rögzíti az országgyűlési képviselők kérdésfeltevési és interpellációhoz való jogát. A parlamenti ellenőrzésben fontos szerepet játszó országgyűlési bizottságok tevékenységét viszont törvény szabályozza, amelynek rendelkezéseitől a kormány megint csak eltérhet a felhatalmazási törvény alapján.
A képviselői jogállás kapcsán azt az Alaptörvény biztosítja, hogy az országgyűlési képviselőt mentelmi jog illeti meg, de például a mentelmi ügyek intézésének szabályait már a házszabályi rendelkezések tartalmazzák. Szintén problémákat okozhat, hogy törvény és nem az Alaptörvény határozza meg azokat a közhivatalokat, amelyeket országgyűlési képviselő nem tölthet be, az összeférhetetlenség más eseteivel együtt. A kormány most akár ezeket a szabályokat is módosíthatja.
Alapjogok
Az Alaptörvény meghatároz olyan alapjogokat, amelyek gyakorlása veszélyhelyzetben sem függeszthető fel, illetve nem korlátozható az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti mértéken túl (ez az ún. szükségességi-arányossági tesztről szól). Ilyen az élethez és emberi méltósághoz való jog, a kínzás, embertelen, megalázó bánásmód vagy büntetés tilalma, az emberkereskedelem tilalma, vagy a büntetőeljárás tisztességességét biztosító főbb garanciák.
Egyes alapjogok esetében magától értetődően felmerül, hogy azok gyakorlásának korlátozása egy ponton indokolttá válik a járvány elleni hatékony védekezés érdekében, és azok korlátozása (az aktuális járványügyi helyzettől is függően) nagy valószínűséggel meg fog felelni a szükségességi-arányossági tesztnek. Ilyen alapvető jogok például a következők:
- a gyülekezési jog,
- a mozgásszabadság,
- a másokkal együtt való vallásgyakorlás, amennyiben ez fizikailag közös térben való megjelenést jelent,
- a nyilvános tárgyaláshoz való jog, vagy
- a tulajdonhoz való jog egyes aspektusai.
A fentiekkel ellentétben vannak olyan alapjogok, amelyek esetében szinte tejesen kizárt, hogy felfüggesztésüket vagy az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt mértéken túli korlátozásukat a „humánjárvány megelőzése, kezelése, felszámolása, továbbá káros hatásainak megelőzése, illetve elhárítása” indokolhatná, és amelyek korlátozása megfelelne a szükségességi-arányossági tesztnek. Ugyanakkor a kormánytöbbség több alkalommal adta már tanúbizonyságát annak, hogy további korlátozásukat tartaná kívánatosnak. Ilyen alapjogok például a következőek:
- A véleménynyilvánítási szabadság korlátozására a legújabb példa épp a felhatalmazási törvényben található, az ugyanis szigorította a Büntető Törvénykönyvet a rémhírterjesztés tényállása kapcsán.
- A felhatalmazási törvény lehetővé teszi a kormány számára például, hogy megváltoztassa a letartóztatás szabályait, szűkítve azok körét, akik szabadlábon védekezhetnek (pl. kizárva azokat, akiket a rémhírterjesztéssel, vagy egyéb, meghatározott bűncselekményekkel gyanúsítanak), vagy hogy kiterjessze azoknak a körét, akik esetében a letartóztatásnak nincs felső korlátja. (A korlátlan letartóztatás lehetőségét a jelenlegi kormánytöbbség vezette be 2013-ban.)
- A felhatalmazási törvény alapján a kormánytöbbség tovább nehezíthetné az információszabadsághoz való jog érvényesülését, például úgy módosítva a törvényi szabályokat, hogy kivonja a közérdekű adatok fogalma alól a járvány elleni védekezésre költött közpénzre, az azzal kapcsolatos közbeszerzésekre vonatkozó adatokat, vagy növelve például az adatokért fizetendő költségtérítés mértékét.
- A hajléktalanság kriminalizálása a kormánypártok büntetőpolitikájának emblematikus eleme. Ilyen szempontból nem meglepő, hogy a kijárási korlátozásról szóló kormányrendeletben sem találunk olyan szabályt, ami mentesítené a hajléktalanokat a számukra betarthatatlan szabályok, illetve a szabályok megsértése esetén kiszabott bírság megfizetése alól. A felhatalmazási törvény alapján a kormány akár az eddigieknél is szigorúbb büntetéseket írhat elő a közterületen tartózkodó hajléktalanok számára.
- Szintén aggodalomra adhat okot, hogy a független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a jogorvoslathoz való jog nem szerepel azon eljárási garanciák között, amelyek nem függeszthetőek fel, illetve amelyek az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti mértéken túl nem korlátozhatóak. Ez lehetőséget ad az eljárási szabályok olyan irányú megváltoztatására, amely hátrányosan érintheti az újságírókat, az emberi jogi civil szervezeteket, vagy általában a jogkereső állampolgárokat is.
A Magyar Helsinki Bizottság jogi háttéranyaga itt olvasható.