Tökéletesen sűríti magába a rendeleti kormányzás jellegzetességeit a kórházparancsnoki rendszer felállításáról szóló kormányrendelet. Az egész néhány paragrafusból áll, laikusok számára is könnyen olvasható. Lényege, hogy a járvány elleni védekezés biztosítása érdekében bevonja a fegyveres szerveket az egészségügyi intézmények és készletek védelmébe. Az elsőre egyszerűnek tűnő változtatás látszólag egyértelmű célt szolgál, de mégsem.
Szabó Géza balassagyarmati főigazgató főorvos és Fábián Bertold rendőr alezredes, kórházparancsnok
Fotók: MTI
A kórházparancsnokok a miniszterelnök megbízottai
A kórházparancsnokok a miniszterelnök által megbízott, a kórházak élére kirendelt katonák és rendőrök, akik nem rendelkeznek orvosi vagy intézményvezetői tapasztalattal. Noha a Koronavírus-járvány Elleni Védekezésért Felelős Operatív Törzsnek tagja az egészségügyért felelős miniszter is, a kórházparancsnokok tevékenységét mégis a belügyminiszter irányítja az országos kórház-főparancsnok útján.
Jellemző módon a kórházak élén kiépített hierarchia minden egyes pontján a miniszterelnök által kinevezett személy áll. A kialakított rendszerben csak az országos kórházfőparancsnok helyettesével szemben előírás az egészségügyi intézmény vezetésében való jártasság. A rendelet hatályba lépését követő napokban összesen 109 kórházhoz rendeltek ki kórházparancsnokot, ebből 51 kórházba katonát. Kórházparancsnok kirendelésére a fenntartó személyétől függetlenül állami, önkormányzati vagy egyházi fenntartású egészségügyi intézménynél is sor kerülhet.
Egyenruhások a felelős készletgazdálkodásért
A rendelet szerint a kórházparancsnokokat a költségvetési forrásból beszerzett egészségügyi készletek felhasználásának ellenőrzése céljából rendelik ki. A Koronavírus Sajtóközpont közleményében adott indokolás szerint az intézkedés célja, hogy „a kórházakat ilyen módon is felkészítsék a tömeges megbetegedésekkel járó jelentős többletteherre és biztosítsák a betegellátáshoz, valamint az egészségügyi dolgozók védelméhez szükséges egészségügyi eszközökkel való felelős, átlátható és nyomon követhető készletgazdálkodást”. A felelős készletgazdálkodás a kinevezett intézményvezetők és gazdasági vezetők kompetenciája és felelőssége, a járványhelyzetben is. A rendelet és annak a nyilvánosság felé közvetített indokolása lényegében lefokozza az intézményvezetőket: azt feltételezi, hogy járvány idején képtelenné vagy alkalmatlanná válnak arra, hogy ellássák feladatukat.
Még ha ez valóban így is volna, a kórházi gazdálkodási tevékenység támogatásának és ellenőrzésének van egy kialakult és működő rendszere (az Állami Egészségügyi Ellátóközpont gazdálkodási és az Állami Számvevőszék ellenőrzési hatásköreivel). Nem világos, hogy a kórházi vezetők támogatása miért nem a meglévő intézményi kereteken belül valósul meg, és miért van szükség egy teljesen új, a kórházak szokásos működésétől idegen, rendvédelmi és katonai elemekből összegyúrt intézményrendszerre. Nem vitás, hogy az egészségügyi ellátórendszer megerősítése és védelme a járványhelyzetben kiemelt fontosságú feladat. Üzenetértékű azonban, hogy a kormány az egészségügyi intézmények megerősítését épp a kórházigazgatói kompetenciák megvonásával és rendészeti irányítás alá sorolásával kívánja megvalósítani.
A kötelezően végrehajtandó javaslat
A rendelet szerint „a kórházparancsnoknak a járványveszéllyel összefüggő szabályok betartására és az egészségügyi készlet megóvására vonatkozó javaslatát az egészségügyi intézmény vezetője köteles végrehajtani”. A kórházparancsonokok javaslata tehát - akárcsak egy parancs - kötelezően végrehajtandó. A kórházparancsnok “javaslattételi” (vagy inkább parancsadási) joga lényegében a kórház intézményvezetőjének önálló döntési jogköreit vonja el. Súlyos jogkorlátozást valósít meg, amellyel kapcsolatban számos jogbizonytalanságot eredményező, tisztázatlan kérdés merül fel.
1) Marad a felelősség, de döntési helyzet nélkül?
Habár a „javaslat” végrehajtása kötelező, a rendelet nem mentesíti az intézményvezetőt a „javaslat” teljesítéséből fakadó következményekért való felelősség alól. Az intézményvezető továbbra is felelősséggel tartozik a saját megbízása keretein belül. Bonyolult jogi kérdést vet fel, hogy a javaslat végrehajtásáért való felelősség alóli mentesülésre a jogviszonyra irányadó háttérjogszabályok alapján milyen körben van lehetőség. Különös jelentősége lehet a felelősség kérdésének olyan esetben, ahol a kórházparancsnokok által tett “javaslat” ellentmond valamely, a kórházigazgatók tevékenységére irányadó szabálynak, így annak végrehajtásával az intézmény vezetője megszegi a munkavégzésre vagy a megbízása teljesítésére irányadó normákat.
2) Mit is kell kötelezően végrehajtani?
Nem egyértelmű, hogy az intézményvezető milyen körben köteles végrehajtani a kórházparancsnok „javaslatát”. A rendelet szerint a „járványveszéllyel összefüggő szabályok” betartásával kapcsolatos javaslat végrehajtása kötelező. Nem világos azonban, hogy mi tartozik ide. Az biztos, hogy a kör nem csupán a veszélyhelyzetben alkotott jogszabályokat fedi le; de vajon e szabályok közé tartozik-e a kórházparancsnokokat irányító országos kórház-főparancsnok vagy a belügyminiszter által adott, járványveszéllyel összefüggő utasítás is?
3) Mi történjen a szóbeli „javaslatokkal”?
További bizonytalanságot eredményez, hogy a rendelet nem szabályozza a „javaslattétel” formáját, tehát a kórházparancsnok akár szóban is tehet „javaslatot”. A jogszabály nem ad lehetőséget az intézményvezető számára, hogy kérhesse a javaslat írásba foglalását, annak ellenére, hogy a javaslat rögzítésének az intézményvezető felelőssége, a javaslat tartalmának bizonyíthatósága és annak pontos végrehajtása szempontjából is jelentősége van.
4) Hol a határ orvosszakmai kérdésekben?
A kórházparancsnok „javaslattételi” jogának egyetlen korlátja, hogy az nem terjedhet ki orvosszakmai kérdésre. A rendelet azonban nem rendezi, hogy vita esetén ki jogosult eldönteni, hogy hol a határ az egészségügyi készletek felhasználásának ellenőrzése és az orvosszakmai döntés között. Vajon a maszkok vagy kesztyűk viselésének engedélyezése az intézményen belül orvosszakmai vagy készletgazdálkodási jellegű döntés?
5) Mindent végre kell hajtani?
A rendelet nem ad lehetőséget a kórházparancsnok által tett javaslat végrehajtásának megtagadására. Holott ez szűk körben még a fegyveres testületek tagjait is megilleti a felettesükkel szemben. A rendelet nem rendezi a megtagadás esetleges jogkövetkezményeit és a javaslattal szemben nem biztosít az intézményvezetők számára semmilyen gyors és hatékony jogorvoslati rendszert. Különös jelentősége lehet a jogszerű megtagadás lehetőségének olyan esetben, amikor a kórházparancsnok által tett javaslat a rendeletben foglalt tilalom ellenére orvosszakmai kérdést is érint vagy az intézményvezetői tevékenységére irányadó szabályokba ütközik.
A fenti lista szemléletesen mutatja, hogy a kórházparancsnoki rendszer lényegében besorozta az intézményvezetőket a fegyveres erők kijelölt tagja alá anélkül, hogy a hagyományos értelemben vett parancsadási joghoz fűződő biztosítékok - a parancsadási jog korlátai, a parancsot adó felelőssége, a parancs megtagadásának lehetősége - érvényesülését biztosítaná.
Bővíthető jogkörök
Habár a rendelet csak a kórházparancsnokok „javaslattételi” jogát rögzíti tételesen, azt is kimondja, hogy a kórházparancsnokok tevékenységi körét az országos kórház-főparancsnok határozza meg, vagyis a kórházparancsnokok jogköre bármikor tovább bővíthető. Mindez tovább fokozza a rendelet hatályával és alkalmazásával kapcsolatos jogbizonytalanságot.
A jogbiztonság mint a jogállamiság követelménynek nélkülözhetetlen eleme megköveteli, hogy a jogszabályok világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak legyenek. E követelményeknek fokozottan érvényesülniük kell a veszélyhelyzet idején alkotott jogszabályok esetében is. A kórházak működését támogató rendelkezések is csak akkor képesek valóban hatékony támaszt nyújtani a frontvonalba kényszerült egészségügynek, ha világos kereteket biztosítanak a működéshez. A kórházparancsokokról szóló rendelet gyakorlati alkalmazásáról – a kormányzati honlapon közölteken túl – rendkívül kevés információ áll rendelkezésre. Nem kerültek nyilvánosságra kérdéses vagy vitás helyzetek, de ez semmiképp sem a bevezetett rendszer átgondoltságára vezethető vissza. Valószínűbb, hogy a rendelet által bizonytalanul hagyott kérdésekben a gyakorlatban a fegyveres szervek szava a döntő.
Kórházi vagyonőri szerződések megszüntethetősége
További sajátossága a rendeletnek, hogy egyetlen bekezdéssel jogalapot teremt a kórházak őrzés-védelmét ellátó szolgáltatók szerződésének megszüntetésére. A rendeleti kormányzás során számos más esetben is előfordult már, hogy jogszabály tisztán magánjogi jogviszonyokba nyúlt bele (l. pl. a bérleti jogviszonyok felmondási tilalmát vagy a hitelszerződésekre vonatkozó moratóriumot). A kórházparancsnokokról szóló rendelet azonban kirívó példa, mivel a lehető legdrasztikusabb intézkedésre, a szerződések megszüntetésére ad lehetőséget, mégpedig meglehetősen tágan értelmezhető indok alapján: „ha az egészségügyi készletek megóvása ezt indokolja”.
A szabályozás nincs tekintettel arra, hogy a szerződéses szabadság talaján létrejött jogviszonyokról, az esetek többségében közbeszerzési eljárás keretében megkötött, határozott idejű szerződésekről van szó. Nem rendezi a szerződés megszűnésének hatályát (azonnali hatállyal vagy felmondási idő elteltével szűnik meg) vagy jogkövetkezményeit (a kártérítési felelősség, kötbér vagy egyéb, a szerződés idő előtti megszüntetéséhez kötődő jogkövetkezmény alkalmazását). A rendelet úgy avatkozik be súlyosan tisztán magánjogi jogviszonyokba, hogy a szerződő felek számára semmilyen támpontot nem nyújt a felmerülő vitás kérdések rendezésére.
Vagyonvédelem helyett fegyveres objektumvédelem
A rendelet azonban nem csak a kórházak vezetőit és szerződött partnereit érinti, hanem a civil lakosságot is. Az őrzés-védelmi szolgáltatásra vonatkozó szerződés megszüntetésével egyidejűleg a kórház igazgatója köteles a vagyonvédelem céljából új szerződést kötni. A kórházak által szerződött vagyonőrök jogköre bővül: az érintett beleegyezése hiányában is jogosultak a ruházat, csomag vagy jármű átvizsgálására. Emellett (vagy helyett) a rendelet lehetőséget teremt arra is, hogy a belügyminiszter az adott kórház őrzés-védelmét vagyonőrök helyett rendőri vagy katonai erőkre bízza.
Ez csak látszólag személyi kérdés, mivel ezzel párhuzamosan a kórházak őrzés-védelme a személy- és vagyonvédelemre irányadó törvény helyett a rendőrségi vagy katonai rendészeti szabályozás hatálya alá kerül. A rendőrök és a katonák fegyverhasználati joggal látják el az egészségügyi intézmények őrzés-védelmét, e tevékenységük ellátása során a civil lakossággal szemben a rendőrségi vagy honvédelmi törvény szerinti kényszerítő eszközök alkalmazására és az ott meghatározott intézkedések megtételére jogosultak.
Mindez azt eredményezte, hogy a járvány idején éppen a legsérülékenyebb személyek, az egészségügyben dolgozók és az ellátást igénybe vevők kerültek a mindennapokban a legszigorúbb rendvédelmi és katonai kontroll alá.
A nagy sikerre való tekintettel a kormány tegnap úgy döntött, a 200 fősnél nagyobb idősotthonok is katonai-rendőri vezetést kapnak.