A jogszabályi háttér fokozatos megváltoztatásával a kormányzat egyre több jogot adott a katonáknak arra, hogy polgári személyekkel szemben intézkedjenek. A katonák számos, hagyományosan a rendőrség feladatkörébe tartozó, klasszikus rendvédelmi tevékenység ellátására szereztek jogot. Rendőrök helyett katonákat alkalmazni azonban nem egyszerű kapacitásbővítést jelent, hanem minőségi változást is, ráadásul minden esetben az intézkedéseknek alávetett polgárok hátrányára. A militarizációnak ez az ára, és ez a célja.
Az utóbbi években Magyarország polgári lakossága számára mindinkább megszokottá vált a katonák látványa a közutakon, köztereken és közintézmények környékén. Bár a honvédség kiterjedt alkalmazása leginkább a koronavírus-járvány kitörése után vált érzékelhetővé, a jogszabályokban már korábban tapasztalható volt egy militarizációs trend, amely a pandémia örvén jelentősen megerősödött.
A Magyar Helsinki Bizottság egy kutatás keretében megvizsgálta, hogy jelenleg hányféle jogalapon, milyen intézkedéseket hozhatnak és milyen kényszerítő eszközökkel léphetnek fel a katonák polgári személyekkel szemben. A trend megdöbbentő, a katonák jogszabályokból kiolvasható jogosítványai és a visszaélésszerű eljárásukkal szembeni garanciák hiányosságai aggasztó képet mutatnak.
A katonák jogosítványainak kiterjesztését egy sor egymást követő jogszabálymódosítás vezette be, amelyeket az egypárti többséggel működő Országgyűlés és a kormány fogadott el. A legtöbb esetben a honvédség új jogkörei valamilyen válsághelyzetre tekintettel bevezetett különleges jogrend keretében, ideiglenes intézkedésként jelentek meg. Bár legalábbis kérdéses, hogy a honvédségi erők alkalmazása mennyiben adhat valódi megoldást egy társadalmi vagy egészségügyi válsághelyzetre, a hadsereg számára újonnan biztosított jogosultságok végül nem is bizonyultak átmenetinek. Itt maradnak velünk.
Csak külsőleg!
Az Alaptörvény szerint a Magyar Honvédség alkotmányos szerepe elsősorban Magyarország függetlenségének, területi épségének és határainak katonai védelme. A honvédség emellett nemzetközi szerződésből fakadó közös védelmi, békefenntartó és humanitárius tevékenységeket is ellát. Vagyis, leegyszerűsítve, alkotmányos szerepét tekintve a honvédség Magyarország és katonai szövetségesei külső védelmére hivatott.
Kiegészítő feladatként az Alaptörvény lehetővé teszi ugyan, hogy a katonák közreműködjenek a katasztrófák elhárításában, erre azonban korábban csak szűk keretek között – a katasztrófavédelmi törvény alapján – volt lehetőség, például árvizek vagy egyéb természeti csapások esetén. Ilyen esetben a katonák közreműködőként, fegyverhasználati jog nélkül vettek részt a katasztrófa elhárításában.
Vagy akár belsőleg is
Ezt az alapvető feladatkört a Fidesz-KDNP minősített többségével működő Országgyűlés 2015 óta jelentősen kibővítette. Az évek során a katonaság jogköreit különböző jogszabályok útján lépésről-lépésre kiszélesítették, lehetővé téve, hogy a honvédség Magyarország polgári lakosságával szemben is intézkedhessen, és olyan jogköröket gyakoroljon, amelyek hagyományosan a rendőrség hatáskörébe tartoznak.
Az egymást követő jogszabály-módosítások eredményeként a katonaság alkotmányos szerepköre jelentősen megváltozott, és a magyar honvédség a rendvédelem egy újabb eszközeként jelent meg a kormány kezében az ország polgári lakosságával szemben.
A belsőleges alkalmazás receptje
A honvédség országhatáron belüli alkalmazásának kiterjesztése több lépcsőben történt, különböző jogalapokon, de minden esetben egy ismétlődő mintázat alapján. E mintázat szerint először előáll egy – vélt vagy valós – válsághelyzet, amelyet a kormányzat a magyar polgárokat „fenyegető veszélyként” értékel. Majd a kormány különleges intézkedések útján lehetővé teszi a katonaság igénybevételét a polgárokat „fenyegető veszély” elhárítására alkalmas megoldásként. Végül az Országgyűlés olyan jogszabályokat fogad el, amelyek hosszabb távon is általánossá teszik a katonaság rendkívüli jogosítványait.
A kormányzó többség ugyanezen recept alkalmazásával több körben lényegesen kibővítette a katonák jogköreit.
A menekültválság „megoldása” katonákkal
2015-ben, az európai menekültügyi válság idején a kormány kihirdette „a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetet”. Ezzel felhatalmazta a katonákat, arra hogy a tömeges bevándorlással érintett területen közreműködjenek „a tömeges méretű migráció kezeléséhez szükséges intézkedések végrehajtásában”.
A honvédség így vált jogosulttá például arra, hogy bármely közterületet a forgalom elől elzárjon, ez pedig a gyülekezési jog önkényes korlátozását is lehetővé teszi számára. Elvben arra is joguk van, hogy a katonák külön utasítás birtokában ellenőrzés céljából belépjenek magánlakásokba, és ott tartózkodjanak. Ez komoly beavatkozást jelenthet az állampolgárok életébe, a magán- és családi élet védelméhez fűződő alapjogot is súlyosan sértheti.
A „tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetben” a törvény garanciális szabályként rögzítette, hogy a katonák nem vonhatják el a rendőrség hatáskörét. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy a katonák csak egy-egy rendőr oldalán eljárva intézkedhettek polgári személyekkel szemben.
A szabályozásban azonban van egy-két trükk. Egyrészt, a kormány kizárólagosan jogosult arra, hogy kihirdesse – és érdemi korlátok nélkül félévente hosszabbítgassa – „a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetet”, még akkor is, ha ténylegesen nincs „tömeges bevándorlás”, azaz szabálytalan tömeges migráció Magyarországra. Ennek eredménye, hogy bár valójában nincsen, jogi értelemben mégis már hat éve folyamatosan tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet van az ország teljes területén.
A másik trükk, hogy a katonák extra jogosítványai „a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzettel” automatikusan életbe lépnek, vagyis a kormány közvetlenül és érdemi kontroll nélkül bármikor aktiválhatja ezeket. Azaz 2015 óta a katonák különleges jogosítványai folyamatosan fennállnak.
A terrorveszély „megoldása” katonákkal
2018-ban, amikor a kormány a közbeszédet tematizálva a nem európai bevándorlókat és menekülőket a közbiztonsági kockázattal és a terrorizmus veszélyével azonosította, az Országgyűlés a honvédelmi törvény módosítása útján kiterjesztette a katonai rendészek jogosítványait.
A katonai rendészek feladata eredetileg a honvédségen belüli rend és fegyelem fenntartása volt. A katonai rendészek a katonák rendőrei, feladatuk a szigorú, parancsok teljesítésén alapuló katonai szervezetrendszer sajátságos belső szabályainak betartatása és kikényszerítése.
A katonai rendészek – eredeti feladatuk szerint – nem polgári személyekkel szemben, hanem saját katonatársaikkal szemben intézkednek, akik maguk is fegyveres személyek. Az általuk számon kért normák nem a társadalmi együttélés alapvető szabályai, hanem egy végletekig hierarchizált, kiképzett fegyveres szervezet sajátságos szakmai szabályai. Nem véletlen, hogy a jogszabály a katonai rendészeket ehhez mérten erőteljesebb jogosultságokkal ruházza fel, hiszen a szabályozás sokkal inkább a katonai fegyelem fenntartását helyezi előtérbe az alapvető jogok biztosításával szemben.
A 2018-ban elfogadott módosítás jelentősége, hogy a katonai rendészek már a rendőrségtől független, önálló intézkedési jogot kaptak a polgári személyekkel szemben is. Habár az intézkedési jogkörük közel sem volt olyan széleskörű, mint a rendőröké, három éve teljesen autonóm jogot szereztek arra, hogy Magyarország civil polgáraival szemben fellépjenek. Ráadásul ehhez még csak különleges jogrendre sem volt szükség. A katonai rendészek így – még ha szűk körben is – jogosulttá váltak a rendőrség hatásköreinek párhuzamos gyakorlására.
A járvány „megoldása” katonákkal
A kibontakozó militarizációs folyamatot a koronavírus-járvány felgyorsította. Az első hullám idején elrendelt veszélyhelyzetben a kormány – élve a felhatalmazási törvény által adott lehetőségekkel – a honvédség minden tagját feljogosította arra, hogy rendőrségi jogköröket gyakorolva intézkedjék polgári személyekkel szemben. A honvédelmi törvény 2020-as módosításával pedig a katonák veszélyhelyzetben és egészségügyi válsághelyzetben is külön rendelkezés nélkül, automatikusan jogosulttá váltak arra, hogy a rendőrségtől függetlenül, önállóan foganatosítsanak a rendőrségi törvény szerinti intézkedéseket. Ez a bikkfanyelvi megfogalmazás azt jelenti, hogy a katonák a rendőrökkel azonosan igazoltathatnak, átvizsgálhatják bárki ruházatát, csomagját, bármelyik járművet, vagy bárkit előállíthatnak. Az intézkedés során a katonákra irányadó szabályok szerint alkalmazhatnak testi kényszert, használhatnak kényszerítő eszközöket, például bilincset vagy lőfegyvert.
Mindemellett a kormány lényegében korlátlanul írhat elő újabb feladatokat a honvédség számára, amelyeket a katonák a veszélyhelyzetre vagy az egészségügyi válsághelyzetre tekintettel automatikusan fegyverhasználati joggal kötelesek ellátni. Az új rendelkezések alapján a kormány egy sor új feladattal bízta meg a katonákat: kórházparancsnonki, oltási, fertőtlenítési feladatokat láttak el, járőrszolgálatot teljestettek, őrzés-védelmi feladatot teljesítettek kórházakban vagy más kijelölt intézeményekben, és a rendőrség mellett – önálló eljárásra jogosultként – részt vettek a járvány elleni védelmi intézkedések ellenőrzésében és betartatásában.
A honvédelmi törvény 2020-ban beiktatott rendelkezései rendkívül aggasztóak, több okból is. Először is, a kormány – a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzethez hasonlóan – érdemi kontroll nélkül aktiválhatja a katonák különleges igénybevételének lehetőségét, figyelemmel arra, hogy az egészségügyi válsághelyzet kihirdetésére és meghosszabbítására korlátlanul jogosult. Másodszor, a kormány teljesen szabad kezet kapott arra, hogy eldöntse, milyen feladatokat bíz a katonákra. A jogszabály meglehetősen tág rendelkezése szerint a honvédség „segítheti a veszélyhelyzet és az egészségügyi válsághelyzet felszámolásához szükséges feladatok ellátását,” vagyis bármilyen feladattal megbízható, ami belefér a fenti keretekbe. Végül, nem kevésbé aggasztó módon bármilyen feladattal is bízza meg a kormány a honvédséget, azt a katonák fegyverhasználati joggal látják el.
Fegyverhasználati joggal a vírus ellen
A koronavírus-járványra tekintettel bevezetett módosítások leginkább visszatetsző eleme, hogy a törvény minden egyes katonai feladathoz automatikusan fegyverhasználati jogot rendel.
A korábbi szabályozás alapján a katonák a katasztrófák elhárításában minden esetben fegyverhasználati jog nélkül vettek részt. Nem világos, hogy egy vírus elleni fellépés miért indokol minden további nélkül fegyverhasználati jogot. Különösen, hogy a katonák a fegyverhasználati joghoz nem kötött tevékenység elllátása során is viselhetik szolgálati fegyverüket, sőt jogos védelmi helyzetben és végszükség esetén használhatják is, akár polgári személyekkel szemben is.
A fegyverhasználati jog megadásának jelentősége nem abban áll, hogy a katonák fegyverrel az oldalukon járnak-e el, hanem abban, hogy a fegyverüket arra is használhatják, hogy intézkedéseiket kikényszerítsék a polgárokkal szemben.
„Békeidőben amúgy sincs dolga a katonának”
A Magyar Helsinki Bizottság a honvédség alkotmányos szerepváltozását vizsgáló jogi kutatása mellett néhány interjút is készített rendészeti és egészségügyi szakemberekkel arról, hogy a gyakorlatban miként működött és jelentett-e problémát a hadsereg más ágazatokba való bevonása. A megkérdezett rendészeti szakértők szinte teljes mértékben egyetértettek abban, hogy a járvánnyal kapcsolatos új feladatok (pl. karanténok ellenőrzése, járőrözés stb.) túlterhelték az amúgy is munkaerőhiányos rendőrség személyi állományát, így szükség volt plusz kapacitás bevonására. Erre szerintük a honvédség megfelelő volt. Többen említették, hogy „békeidőben egyébként sincs dolga a katonának”.
A megkérdezett egészségügyi szakemberek elmondása szerint az egészségügyben eleinte némi gyanakvással szemlélték az egyenruhások megjelenését a kórházakban, a fegyverek látványát egyik megkérdezett sem szívelte. Ugyanakkor hamar kiderült, hogy a katonák nem szólnak bele egészségügyi szakmai kérdésekbe, jelenlétük olyan logisztikai és szervezési feladatok ellátásában jelentett segítséget, melyek a súlyos munkaerőhiánnyal küzdő, alacsony logisztikai kapacitással működő egészségügyben már a járvány előtt nehezen megoldható problémát jelentettek.
Elképzelhető tehát az, hogy egészségügyi válsághelyzet kezelésére szükségessé válik a honvédelem bevonása, mert nincs más bevethető erőforrás. Ugyanakkor ennek esélyét az egészségügyben és a rendészet területén egyaránt érdemes minimalizálni. Ez elsősorban úgy lehetséges, ha az állam több forrást biztosít ezeknek az intézményeknek a működésére, figyelmet fordít a megfelelő számú és kompetenciájú szakember képzésére, a területen dolgozók anyagi és erkölcsi megbecsülésére.
Ezen túlmenően a hadsereg egyéb feladatokba való bevonásakor figyelemmel kell lenni a honvédség működésének jogállami kereteire. A hadsereg válsághelyzet kezelésébe való bevonásának jogszabályi kereteit átlátható módon, társadalmi konzultációt követően kell kialakítani, mégpedig az alapjogok maximális tiszteletben tartásával. Így például nem lehet helye fegyverhasználati jog biztosításának olyan logisztikai feladatok ellátása kapcsán, amelyek azt semmilyen módon nem indokolják.
Átláthatatlan jogalap
A fent leírt jogalkotási folyamatnak a katonák intézkedései által érintett polgárokra nézve súlyos következményei lehetnek. Ezek egyike, hogy a katonák jelenleg több, egymással párhuzamos jogalapon is jogosultak arra, hogy belföldön, polgári személyekkel szemben intézkedjenek. A kialakult szabályozási háttér mellett még egy jogtudatos polgár sem tud kiigazodni abban, mit tehet ő, és mit tehet maga a katona. A Magyar Helsinki Bizottság kutatása számos fontos problémára hívta fel a figyelmet.
A katonákat számos különböző, egymással párhuzamos jogszabály jogosítja fel arra, hogy polgári személyekkel szemben intézkedjenek és kényszerítő eszközöket alkalmazzanak. A különböző jogalapok alapján azonban a katonák nem ugyanarra jogosultak: a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetben közreműködő katonák önállóan nem járhatnak el, míg az egészségügyi válsághelyzetben a katonák akár önállóan is intézkedhetnek.
Az őrzés-védelmi tevékenységre kirendelt katonák lőfegyverhasználati joga erősebb, mint a járőrözésre kirendelt katonáké, még akkor is, ha nem egy katonai bázist, hanem egy egészségügyi intézményt védenek. Mindezek a különbségek egy civil számára nem világosak, és a jogszabály sem gondoskodik arról, hogy a katona intézkedése során egyértelmű legyen, milyen jogszabály alapján jár el.
Megkettőzött követelmények
A katonák jogosultságait az a jogszabály határozza meg, amely alapján az intézkedések megtételére jogosulttá válnak. Így az is előfordulhat, hogy csak a rendőrséggel közösen léphetnek fel.
Egy rendőr és egy katona közös intézkedése során azonban egyáltalán nem mindegy, hogy valamely konkrét intézkedést vagy kényszerítő eszközt melyikük alkalmazza. A rendőri fellépés esetén a rendőrségi törvény irányadó. A katona intézkedése esetén pedig a honvédelmi törvény. Márpedig a kettő nem azonos jogköröket biztosít a fegyveres szervek számára, így előfordulhat, hogy a polgári személy jogosultságait az intézkedés során az fogja meghatározni, hogy melyik fegyveres testület tagja foganatosítja az intézkedést.
Azonos helyzet, eltérő jogok
Ugyanez a probléma áll elő, amikor a jogszabály lehetővé teszi, hogy a rendőrök helyett katonák intézkedjenek.
Rendőrök helyett katonákat alkalmazni nem pusztán a kapacitások bővítését jelenti, hanem minőségi változást is, ráadásul minden esetben az intézkedéseknek alávetett polgári személyek hátrányára. Noha a katonák rendőri intézkedések megtételére szereznek jogot, eljárásukra minden esetben a honvédségi törvény irányadó, ami az intézkedés alá vont polgári személy alanyi jogait és jogorvoslati lehetőségeit is lerontja.
Korlátozott panaszjog
Ha katona intézkedik a rendőrrel szemben, az intézkedéssel érintett személy panaszlehetőségei is rosszabbak.
Míg a rendőri intézkedéssel szembeni panaszt a rendőrségen belül is kétfokú eljárásban bírálják el, a katona intézkedésével szemben a Magyar Honvédség parancsnokához lehet panasszal fordulni, az eljárás azonban egyfokú. A rendőri intézkedéssel szemben emellett ombudsmanhoz is lehet fordulni, ez a lehetőség azonban katona intézkedése esetén nem adott.
Elmosódott hatáskörök
Összességében a honvédség rendvédelmi feladatokra történő alkalmazása összemossa a rendőrség és a honvédség hatásköreit. Az évek során, fokról-fokra felépített szabályozásból kiolvasható az a szándékolt cél, hogy a katonaság lassan átvegye a rendőrségtől a polgári személyekkel szembeni intézkedés lehetőségét.
A tudatos felépítettséget igazolja, hogy a korábbi években kibontakozó erőteljes militarizációs folyamat végeredményeként a kormány a magyar honvédség hosszú távú reformját célzó jogalkotásba kezdett. A reform keretében az Országgyűlés jelenleg egy teljesen új honvédelmi törvényt tárgyal, amelynek elfogadása esetén mindazok a kivételes jogkörök, amelyeket a katonák a korábbi különleges jogrendi időszakok idején szereztek, beépülnek a rendes jogrendbe és a magyar civil lakosság mindennapjainak részévé válnak.