Az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében novemberben már módosították egyszer az információszabadságról szóló törvényt, egy újabb módosításáról pedig szerdán szavazott az Országgyűlés. A módosítások többek között megváltoztatták a közérdekű adatperek szabályait is, de egy fontos problémát nem érintenek: azt, hogy az állami szervek sokszor nem hajtják végre az őket a közérdekű adatok kiadására kötelező bírósági ítéleteket, így az adatpert megnyerő adatkérők a bírósági ítélet ellenére sem kapják meg a közérdekű adatokat.
A Magyar Helsinki Bizottság egy tavalyi kutatásában több olyan területet is vizsgált, ahol ügyvédek és civil szervezetek beszámolói szerint gyakran elmarad az ítéletek végrehajtása. Az egyik azonosított ügycsoport a közérdekű adatokkal kapcsolatos perek voltak, ahol gyakori, hogy az állam szervei, intézményei bírósági ítélet ellenére sem adják ki az adatkérőnek az adatokat. A probléma megjelent például az Európai Bizottság idei jogállamisági jelentésében is, amely külön kitért arra, hogy vannak esetek, amikor a magyar állami szervek nem hajtják végre a hazai bíróságok döntéseit, és sok ítélet ezek közül a közérdekű adatokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos.
Annak, hogy ezeket az ítéleteket az állami szervek és intézmények gyakran nem hajtják végre, a Magyar Helsinki Bizottság tanulmánya, valamint a Magyar Helsinki Bizottság és a Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) idén nyáron az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának benyújtott beadványa szerint rendszerszintű okai vannak.
Ezek közé tartozik, hogy a közadatperek esetében nincs a pernyertes felek és ügyvédeik kezében hatékony és valóban kényszerítő erejű végrehajtási eszköz az állami szervekkel szemben. A kiszabható bírság nem elrettentő erejű, és hiába bűncselekmény a közérdekű adattal visszaélés, ha az ennek alapján megindított büntetőeljárások nagyon ritkán vezetnek vádemeléshez. Ezenkívül a bírósági határozatok végrehajtására irányuló eljárások általában véve hiányosságoktól szenvednek, költségesek és hosszadalmasak, ami csökkenti a hatékonyságukat és a hozzáférhetőségüket.
Miért baj ez?
A jogerős bírósági ítéletek végrehajtása alapvető jogállamisági kérdés. Ha a jogerős ítéletek végrehajtása elmarad, a bírósági döntéseknek gyakorlati jelentősége értelemszerűen nem lesz. Ez azt is eredményezheti, hogy megkérdőjeleződik az állampolgárokban az igazságszolgáltatás jelentősége. Miért forduljanak a bírósághoz, ha az ítéletnek nem lesz hatása, vagy csak túl későn lesz következménye?
A közadatperek emellett a demokratikus döntéshozatallal és ezen keresztül a jogalkotó legitimációjával is közvetlenül összefüggnek. Ha az állampolgárok és a számukra információt szolgáltatni kívánó sajtó nem jut hozzá a közérdekű adatokhoz, akkor a választópolgárok számára nem áll rendelkezésre hiteles információ, ami alapján meg tudnák ítélni a közhatalom működését. Az időszerűségnek is komoly jelentősége van: ha a végrehajtható ítélet megszületéséig és annak tényleges végrehajtásáig nagyságrendileg annyi idő telik el, amennyi egy kormányzati ciklus, akkor a demokratikus választások során meghozott döntéseket szintén nem lehet hiteles információkra alapozni.
Az alacsony bírságnak nincs elrettentő hatása
Amikor a tanulmány írása során ügyvédeket kérdeztünk arról, hogy meglátásuk szerint mi a legfőbb oka annak, hogy az állam szervei, intézményei nem hajtják végre önkéntesen a jogerős bírósági döntéseket, visszatérő válasz volt, hogy azért, mert tulajdonképpen következmények nélkül megtehetik: a végrehajtási eljárás szankciórendszere elégtelen, és a bíróságok még ezeket az elégtelen szankciókat sem alkalmazzák. A végrehajtást elodázók pedig tisztában vannak azzal, hogy korlátozott eszközök állnak a jogsérelmet szenvedett állampolgár rendelkezésére.
A végrehajtás szempontjából a közérdekű és közérdekből nyilvános adatokkal kapcsolatos ügyeknél az ügyvédek beszámolói alapján külön nehézség, hogy ezekben az ügyekben az ítélet végrehajtásának kikényszerítése tulajdonképpen csak a bírságon keresztül lehetséges. A végrehajtási eljárásban azonban alkalmanként maximum 500 000 Ft pénzbírság szabható ki, és erősen kérdéses, hogy ennek az összegnek van-e visszatartó hatása, különösen úgy, hogy a bírságolás lehetőségével a bíróságok visszafogottan élnek. Az alacsony bírságokra példa a paksi hitelszerződés módosításáról szóló dokumentumok ügye: 2021 augusztusában a Pénzügyminisztérium ellen folyó végrehajtási eljárásban csupán 200 000 Ft-ot szabtak ki bírságként a minisztériumra, úgy, hogy a bíróság már 2019 októberében jogerősen kimondta, hogy a tárcának ki kell adnia az azt kikérő országgyűlési képviselőnek a dokumentumokat.
Vagyis a közérdekű adatokkal kapcsolatos ügyekben nem áll rendelkezésre hatékonyan igénybe vehető és valóban kényszerítő erejű végrehajtási eszköz.
Elutasított feljelentések és megszüntetett büntetőeljárások
Magyarországon a „közérdekű adattal visszaélés” bűncselekmény. Ennek egyik alesete a Büntető Törvénykönyv (Btk.) szerint az, ha valaki a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvényi rendelkezések megszegésével közérdekű adatot az adatigénylő elől eltitkol, vagy azt követően, hogy a bíróság jogerősen a közérdekű adat közlésére kötelezte, tájékoztatási kötelezettségének nem tesz eleget. Ez a vétség két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. A statisztikai adatok azonban azt mutatják, hogy a gyakorlatban csak nagyon ritkán jutnak el a vádemelésig az e bűncselekmény miatt indított eljárások.
Az alábbi példák jól illusztrálják azt, hogy hogyan feneklenek meg ezek a büntetőeljárások.
A letelepedési államkötvények ügyében a Transparency International Magyarország (TI) 2016 decemberében nyújtott be közérdekű adatok megismerésére irányuló kérelmet az Országgyűlés gazdasági bizottságának. Miután az adatkérést a bizottság nem teljesítette, a TI bírósághoz fordult, ahol első- és másodfokon is arra kötelezte a bíróság a gazdasági bizottságot, hogy adja ki azokat az adatokat, amiket a letelepedési magyar államkötvények forgalmazására irányuló engedély megadása során figyelembe vett. Ennek eredményeképp a gazdasági bizottság számos iratot el is juttatott a szervezetnek. Azonban azok áttanulmányozása után a TI arra a megállapításra jutott, hogy az átadott iratok hiányosak. Ennek megítélésük szerint két oka lehetett: a gazdasági bizottság vagy nem teljesítette hiánytalanul a közérdekű adatok kiadását elrendelő jogerős ítéletben foglaltakat (megvalósítva így a Btk. fenti tényállását), vagy minden, a kezelésében levő adatot átadott, amiből viszont az következik, hogy hiányos adatok, dokumentumok alapján folytatta le a letelepedési államkötvények forgalmazását végző vállalkozások jóváhagyására irányuló eljárást. A TI mindezek miatt 2018 januárjában feljelentést tett az Országgyűlés gazdasági bizottsága ellen, az ügyészség azonban a feljelentést elutasította.
Szintén nem vezetett eredményre a feljelentés az ún. tao-pénzek ügyében. A TI 2016-ban indított pert az Emberi Erőforrások Minisztériuma és a Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM), illetve a Pénzügyminisztérium (PM) ellen, hogy adják ki a kapcsolódó adatokat, de a minisztériumok az őket erre kötelező kúriai jogerős ítélet ellenére sem tették ezt meg. A TI feljelentést tett az ügyben az NGM/PM ellen, azonban 2018 szeptemberében a rendőrség megszüntette a nyomozást, miután a minisztérium előadta, hogy a TI által kikért adatokat – jogszabályba ütköző módon – nem kapta meg az azt szolgáltatni köteles sportszövetségektől, így pedig nem is tudja azokat kiadni. Vagyis a minisztérium azzal mentesült a büntetőjogi felelősségre vonás alól, hogy elismerte, jogszabályt sért a tao-rendszer működése.
A gyakorlati visszásságokat mutatja a Magyar Narancs és a TI azon ügye is, amelyben a Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány, illetve az Erzsébet Utalványforgalmazó Zrt. a bíróság döntése ellenére nem adta ki az Erzsébet-utalványok reklámozása kapcsán a Habony Árpád által tulajdonolt médiaportfólióval kötött szerződéseket. 2017 januárjában jogerős ítélet született az ügyben, amely kimondta, hogy a szerződéseket ki kell adni, de erre nem került sor. Az adatgazda ellen emiatt végrehajtási eljárás indult, és a TI 2017 májusában feljelentést is tett az ügyben. Később aztán kiadták az adatokat, mire a rendőrség bűncselekmény hiányában megszüntette a nyomozást – hiába követték el tehát a bűncselekményt, annak nem lett semmilyen következménye. Az Átlátszó egy évvel később egy kísértetiesen hasonló újabb ügyről számolt be az Erzsébet Utalványforgalmazó Zrt. kapcsán: hiába kötelezte a bíróság az Átlátszó által indított perben a zrt.-t az adatok kiadására, az csak azután tette meg, hogy az Átlátszó feljelentést tett az ügyben, amire a rendőrség bűncselekmény hiányában megszüntette ezt a nyomozást is.
2021 februárjában a TI kikérte az Országos Gyógyszerészeti és Élelmezés-egészségügyi Intézettől (OGYÉI) a Szputnyik és a Sinopharm koronavírus elleni vakcinák engedélyezésével kapcsolatos dokumentumokat. Az adatkérést az OGYÉI elutasította, mire a TI pert indított, és a bíróság nekik adott igazat. Ezt követően az OGYÉI ugyan kiadta a kért iratokat, de úgy, hogy azokban számos lényeges információt kitakart, így bizonyos adatok felismerhetetlenek voltak. A TI feljelentést tett az ügyben, de ezt a rendőrség elutasította. Az indoklás szerint a Büntető Törvénykönyv 220. § (1) bekezdés a) pontja szerinti bűncselekmény elkövetéséhez az „elkövető szándékának a közérdekű adatközlés meghiúsítására kell irányulnia. Erre a szándékra önmagában abból a tényből, hogy az adatközlő – a feljelentő által nem ismert és nem is vélelmezett okokból – a kért dokumentumokon kitakarásokat eszközölt, alappal következtetni nem lehet.”
A végrehajtás „költséges és hosszú jogi folyamat, ami nem ígér biztos sikert”
Bár a fenti idézet egy olyan cikkből származik, amely a sajtóperekben és személyiségi jogi perekben született ítéletek végrehajtásával kapcsolatos nehézségekről (is) szólt, a megállapítás a közérdekű adatok kiadását előíró ítéletek végrehajtására is igaz.
Ahogy korábban már szó volt róla, a végrehajtási eljárás során kiszabható bírság alacsony, nincs elrettentő vagy visszatartó hatása a lehetséges szankcióknak. Emellett a Magyar Helsinki Bizottság kutatása során megkérdezett ügyvédek közül sokan úgy vélték, hogy a végrehajtási eljárás nemcsak hosszú, de túl bonyolult, körülményes, nehézkes, bürokratikus is. A megindított végrehajtási eljárásoknál számos olyan praktikus probléma merül fel, amelyeket orvosolni kellene az eljárások hatékonyságának és hozzáférhetőségének a növelése érdekében. Ilyen például, hogy a végrehajtási eljárás költségeit jelenleg a pernyertes félnek kell megelőlegeznie (a jogi képviselőt minimum meg kell fizetnie, és jellemzően a végrehajtási költséget is előlegeznie kell). Ez nemcsak következetlen, hanem méltánytalan is. Mindezek a körülmények adott esetben vissza is tarthatják a pernyertes felet attól, hogy végrehajtási eljárást indítson.
Mit lehetne tenni?
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának benyújtott beadványában a Magyar Helsinki Bizottság és a TASZ több javaslatot is megfogalmazott a helyzet javítása érdekében.
Mindenekelőtt hatékony és valóban kényszerítő erejű végrehajtási eszközöket kellene biztosítani azokra az esetekre, amikor az állami szervek és intézmények nem tesznek eleget a hazai bírósági ítéleteknek, különös tekintettel az információszabadsággal kapcsolatos ügyekre. Ennek egyik módja az lenne, ha megemelnék a hatóságokra és állami intézményekre a végrehajtási eljárás keretében kiszabható bírság maximális összegét.
Biztosítani kell, hogy ha büntetőeljárás indul amiatt, mert a bíróság jogerős ítélete ellenére nem adják ki az adatkérőnek a közérdekű adatokat, azt ne szüntessék meg kizárólag azon az alapon, hogy az elkövető a büntetőeljárás megindítása után közölte a kért adatokat. Ez enyhítő körülményként figyelembe vehető, de nem teszi semmissé azt a tényt, hogy a bűncselekményt már elkövették.
Csökkenteni kell a végrehajtást kezdeményezőkre háruló általános pénzügyi és adminisztratív terheket. Biztosítani kell, hogy az információszabadsággal kapcsolatos ügyekben a végrehajtási eljárások időtartama észszerű legyen, és hatékony jogorvoslatot kell bevezetni arra az esetre, ha az végrehajtási eljárás elhúzódik.
***
A Magyar Helsinki Bizottság „Hazai és nemzetközi bírósági döntések végrehajtása Magyarországon” című tanulmánya itt, a Magyar Helsinki Bizottság és a TASZ közös beadványa az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága számára pedig itt érhető el.
Ezúton is köszönjük a Transparency International Magyarországnak az ügyeik kapcsán rendelkezésünkre bocsátott információkat.