A kormány pocsék demokratikus és jogállami teljesítménye miatt egy éve kínos vizsgálat folyik a magyar állam ellen az Európa Tanácsban. Eddig ugyanis Lengyelországon kívül más uniós tagállam ellen nem indítottak teljes monitoring eljárást. Mindez tovább szűkíti a hazai választásos autokrácia nemzetközi mozgásterét.
Magyarországon egy év óta a közéleti sláger témát a visszatartott uniós pénzek kálváriája szolgáltatja. Az uniós eljárások tétje több mint 14 ezer milliárd forint. Azonban nem csupán az Európai Unió határozta el magát szankciók mellett, de a másik tekintélyes európai integrációs szervezet, a kontinens 47 országát tömörítő Európa Tanács (ET) is, amely tavaly októberben úgynevezett teljes monitoring eljárás alá vonta Magyarországot a jogállamiság és demokrácia állapotával kapcsolatos hosszú ideje fennálló problémák miatt. Ezek orvoslására a kormány eddig semmit értékelhetőt nem tett.
Kontinentális emberi jogi intézményrendszer
Az uniós milliárdokért vívott főmérkőzés követésével elfoglalt hazai nyilvánosság – ha egyáltalán tudomást szerzett róla – rezignáltan vette tudomásul a strasbourgi székhelyű ET bejelentését. Pedig a döntés jelentős fejlemény a szervezet történetében. Így aztán a magyar állam még hosszú évekig kellemetlen vizsgálatoknak néz elébe.
Az Európa Tanács az európai emberi jogi infrastruktúra legtekintélyesebb szervezete, amely független a később Európai Unióvá fejlődő integrációs intézményrendszertől. Mindenki hallott már valamit a strasbourgi bíróságról, azaz az Emberi Jogok Európai Bíróságáról, de azt már kevesebben tudják, hogy az nem az EU, hanem az ET bírósága. Ez azt vizsgálja, hogy az ET-tagok területén élőknek azokat az alapjogait, amelyeket az Emberi Jogok Európai Egyezménye tartalmazza, megsérti-e valamelyik ET-tagállam.
A látványosabb része ennek, hogy a strasbourgi bíróság egyedi ítéleteket hoz, amelyek jogsérelem esetén akár kártérítést állapítanak meg a panaszosoknak. A bírósághoz abban az esetben lehet fordulni, ha valakinek az Emberi Jogok Európai Egyezményében foglalt jogai sérülnek, van azonban „a strasbourgi mechanizmusnak” egy kevésbé látványos, mégis hasonlóan fontos része is. Annak biztosítására, hogy a tagállamok tiszteletben tartsák a közösen vállalt alapjogi és demokratikus garanciákat, az ET egy külügyminiszterekből és az őket helyettesítő állandó képviselőkből álló tanácsot, úgynevezett Miniszteri Bizottságot működtet. A miniszterek nyomon követik, hogy a bíróságon kimondott ítéleteket a tagállamok mennyiben hajtják végre. Amennyiben valamely tagállam az ítéletben foglaltakat nem teljesíti, a külügyminiszterek diplomáciai eszközöket alkalmaznak annak érvényesítésére. Emellett ott van még a tagállamok parlamentjei által választott képviselőkből álló Parlamenti Közgyűlés, amelyben az országok méretük alapján, arányosan képviseltetik magukat. A parlamenterek fontos szerepet játszanak az egyes tagországok jogállamisági és emberi jogi ellenőrzésében. Erre a Közgyűlés egy külön állandó bizottságot, úgynevezett Monitoring Bizottságot tart fent.
A monitoring mechanizmus
A berlini fal leomlását követően, egy évtized leforgása alatt több mint húsz posztszocialista ország csatlakozott az ET-hez, elsőként Magyarország 1990-ben. Az újonnan csatlakozó országok demokratikus intézményrendszerének fejlesztésére és az emberi jogok érvényesítésére hozta létre a Parlamenti Közgyűlés saját monitoring eljárását 1997-ben. Ezt azóta minden csatlakozó országban le kell folytatni. A bizottság mandátuma alapján négy eljárást alkalmazhat: teljes monitoring eljárást és időszakos felülvizsgálatot, valamint úgynevezett posztmonitoring párbeszédet folytat azon tagállamokkal, amelyekben a teljes monitoring eljárást sikerrel lezárták, ezen túl pedig a bizottság jelentést készíthet azon tagállamok demokratikus intézményeinek működéséről, amelyeknél rendszerszintű problémákat tapasztal.
A Monitoring Bizottság legfőbb feladataként teljes monitoring eljárás keretében vizsgálja, hogy az egyes tagállamok mennyiben felelnek meg az ET alapszabályában, valamint az Emberi Jogok Európai Egyezményében foglalt kötelezettségeknek, illetve egyéb ET-szerződésekhez való csatlakozással vállalt jogállami és emberi jogi vállalásoknak. Az eljárás lefolytatása az új belépőknél kötelező, a régi tagállamok esetében pedig szükség esetén megindítható. Magyarország már a mechanizmus létrehozása előtt, 1990-ben ET-tagságot nyert, így teljes monitoringeljárás alatt eddig még nem állt.
A teljes eljárás során jelentés készül a tagállam emberi jogi és jogállami intézményrendszeréről, amely alapján a Monitoring Bizottság ajánlásokat fogalmaz meg a hiányosságok kiküszöbölésére, valamint a demokratikus intézményrendszer fejlesztésére. Amennyiben a Monitoring Bizottság megállapítja, hogy a vizsgált tagállam rendszeresen elmulasztotta teljesíteni alapvető kötelezettségeit, a Parlamenti Közgyűlés végső esetben visszavonhatja a tagállami delegáció megbízólevelét, és ezzel megszűnik a szavazati joga. A bizottság az éves munkájáról jelentést készít a Parlamenti Közgyűlésnek, amelyben tájékoztatja a parlamentereket a teljes eljárás alá vont országok helyzetéről, az eljárás pozitív fejleményeiről, valamint a továbbra is fennálló problémákról.
Jelenleg 11 tagállamban folyik teljes monitoring eljárás, Albániában, Azerbajdzsánban, Bosznia és Hercegovinában, Grúziában, Lengyelországban, Magyarországon, Moldovában, Szerbiában, Törökországban és Ukrajnában.
Oroszországban az 1996-os csatlakozáskor indult teljes eljárás, a kijelölt rapportőrök azonban 2015-től már nem léphettek be az ország területére, 2022 márciusában pedig a tagállamok úgy döntöttek, hogy Oroszország nem lehet az ET tagja többé az Ukrajna ellen indított háború következményeként, így az eljárás végleg megszakadt.
Ezen túl a bizottság posztmonitoring párbeszédet folytat Bulgáriával, Montenegróval és Észak-Macedóniával, amely országokban a teljes eljárás sikerrel lezárult. A már lezárt eljárás újból megindítható, ha egy tagországban súlyos jogsértések történnek. Ez történt Törökországban, ahol 2004-ben sikerrel lezárult a teljes monitoring eljárás, azonban a 2016-os katonai puccskísérletet követően bevezetett különleges jogrend, valamint ellenzéki politikusok és újságírók tömeges bebörtönzése következtében a Parlamenti Közgyűlés az eljárás újraindításáról döntött.
2020-ig általános gyakorlatként a Monitoring Bizottság nem indított teljes eljárást azokban a tagállamokban, amelyek uniós tagsággal rendelkeztek és korábban már teljesítették az EU-s csatlakozáshoz szükséges jogállami és emberi jogi előfeltételeket.
Polak, Węgier, dwa autokraci
Magyarország már 2013-ban is közel állt ahhoz, hogy első EU-s tagállamként teljes vizsgálat alá kerüljön. Azonban annak ellenére, hogy tíz éve a Monitoring Bizottság a teljes eljárás megindítására tett javaslatot többek között az Alkotmánybíróság, a médiaszabályozás vagy a választási rendszer önkényes átalakítása miatt, a Parlamenti Közgyűlés végül nem támogatta a javaslatot, csupán arról foglalt állást, hogy továbbra is szorosan figyelemmel kíséri a magyarországi eseményeket. A csalódást keltő döntés következményeként hozta létre a Monitoring Bizottság 2014-ben az úgynevezett időszakos felülvizsgálati eljárását, amely új eszközként éppen azt hivatott biztosítani, hogy a teljes monitoring eljárásból kimaradó tagállamok kötelezettségeinek teljesítése is vizsgálat tárgyát képezze.
A Parlamenti Közgyűlés korábbi gyakorlatát 2020-ban adta fel, amikor precedens értékű döntésével kezdeményezte Lengyelországgal szemben a teljes monitoring eljárás megindítását. Ennek eredményeképpen Lengyelország az első uniós ország, amellyel szemben teljes vizsgálat indult. A Monitoring Bizottság további kiegészítő eszköze, hogy 2014-től saját jogkörében jelentést készíthet a demokratikus intézmények működéséről azon tagállamokban, ahol komoly jogállami problémákat észlel. A lengyel bírósági „reformról” 2019-ben készült ilyen jelentés, amely teljes monitoring eljárás megindítását javasolta, sikerrel.
Magyarországgal szemben két alkalommal is indult időszakos vizsgálat. Az első 2014-ben, míg a második 2019-ben.
Ez utóbbi vizsgálatot a 2017-ben létrehozott időszakos felülvizsgálati keretek 2019-es reformja tette lehetővé. Így a korábbi gyakorlattól eltérően már nem ábécé sorrendben kerülnek sorra az egyes tagállamok, hanem a Monitoring Bizottság döntése alapján. Magyarország vizsgálatára 2017-2018-ban még ábécé rend szerint került sor, immáron azonban a jogállami hiányosságok szolgáltattak alapot az eljárás megindítására. További eltérés a 2019 előtti rendhez képest, hogy a rapportőrök jelentését immáron nem a Monitoring Bizottság éves jelentésének mellékleteként fogadja el a Közgyűlés, hanem önálló napirendi pontként tárgyalva, külön határozatként.
Felülvizsgálatból teljes monitoring eljárás
A felülvizsgálat keretében 2021 szeptemberére már elkészült a raportőri jelentés előzetes tervezete, amelyet a Monitoring Bizottság elfogadott és továbbított a magyar kormánynak, hogy az megtegye észrevételeit az abban foglaltakról. A továbbiakban azonban a jelentés Közgyűlés elé bocsátását komolyan hátráltatta, hogy a kormány késett a válaszreakciók elküldésével, valamint 2021 decemberében az egyik társraportőr elvesztette közgyűlési mandátumát, így új raportőrt kellett választani az eljárás folytatásához. A körülményekre való tekintettel a Közgyűlés úgy döntött, hogy meghosszabbítja a felülvizsgálat határidejét, lehetőséget biztosítva a raportőröknek, hogy az időközben kirobbant ukrajnai háború magyarországi következményeit, valamint az áprilisi országgyűlési választások tapasztalatait összegezve kiegészítsék korábbi jelentéstervezetét.
A jelentés fókuszát három szélesebb értelemben vett témakör adta, a „jó kormányzás”, a bíróságok függetlensége és a médiaszabadság helyzete Magyarországon. Ezen felül a jelentéstervezet elejére bekerült a menekültügyi rendszert érintő problémákkal, valamint a nemi egyenlőséggel és LMBTQ csoportok diszkriminációjával, illetve a Stop Soros törvénycsomaggal, a Lex NGO-val és a Lex CEU-val foglalkozó további három alfejezet is.
A Parlamenti Közgyűlés tavaly októberben vette napirendre a jelentést, amelynek eredményeképpen a tagállamok a teljes monitoring eljárás megindításáról határoztak.
Ahhoz képest, hogy 2013-ban a Közgyülés még ellentmondásos körülmények között kaszálta el Magyarország teljes monitoring eljárás alá vonását, a tavalyi határozat már feltűnően erős támogatással (95-25-1) ment át, amely azt jelzi, hogy Magyarország érdekérvényesítési képessége 2013 óta jelentősen csökkent.
2022 márciusában Oroszországot kizárták az ET-ből, így az orosz képviselők támogatását elvesztette a magyar fél. Elveszett a brit konzervatívok támogatása is az ukrajnai háború kérdésében tanúsított magyar magatartása miatt. Ezentúl, a Fidesz 2019-ben távozott a szocialisták mellett a legnagyobb és legbefolyásosabb közgyűlési frakcióból, az Európai Néppártból. Ezután a fideszes parlamentereket egy kisebb pártcsalád, az Európai Konzervatívok Demokratikus Szövetség fogadta be, amely nagyban csökkentette a kormány érdekérvényesítési lehetőségeit.
Romlásnak indult hajdan erős magyar!
Ami azonban minden bizonnyal a legnagyobb súllyal esett a latba, az Magyarország egyre romló jogállamisági és emberi jogi teljesítménye. Erről a Velencei Bizottság, az ET Emberi Jogi Biztosa és további szakosított szervei, az Emberi Jogi Bíróság, a Miniszteri Bizottság és a Monitoring Bizottság raportőrei is számos alkalommal lesújtó véleményt fogalmaztak meg. A Parlamenti Közgyűlés a teljes eljárás megindításának újabb elhalasztásával tehát Európa tanácsi állásfoglalások sorozatát ásta volna alá.
Mindezek fényében a tavalyi döntés már jó ideje levegőben lógott. Az időszakos eljárás második megindítása minden korábbinál világosabban jelezte a Közgyűlés szándékait, azonban a kormány semmilyen jelzést nem tett az azonosított jogsértések és kiterjedt jogállamisági problémák orvoslására. 2022-ben továbbá az Európai Unió hosszú ideje fennálló emberi jogi, jogállamisági és korrupciós problémák miatt a Magyarországnak járó uniós támogatások felfüggesztéséről döntött, amíg a kormányzó hatalom nem orvosolja az azonosított jogsértéseket. Ezzel az Európai Unió egy hosszú évekig tartó reformfolyamat eredményeképpen szintet lépett saját jogállami sztenderdjeinek érvényesítésében, ez pedig az ET parlamentereit is lépéskényszerbe hozta.
Bár minden előzmény a teljes eljárás megindítását vetítette előre, maga a döntés ezzel együtt is komoly állásfoglalás a Parlamenti Közgyűléstől. Az elindított eljárás hosszú évekig elhúzódó, alapvetően a magyar kormánnyal való párbeszédre építő vizsgálatot vetít előre. Ez minden bizonnyal nem fogja a magyar jogállamiság állapotát rövid távon jelentősen javítani, azonban ez az eljárás mégiscsak a Parlamenti Közgyűlés legerősebb eszköze a tagállamok demokratikus intézményrendszerének javítására, illetve az ET-tagsághoz kapcsolódó nemzetközi emberi jogi és jogállami vállalások kikényszerítésére.
Az eljárás legvégső szankciója – a vizsgálat alá vont tagállam együttműködést elutasító magatartása esetén – a magyar delegáció mandátumának, szavazati jogának megvonása volna, noha eddig erre még nem volt példa. (Ne felejtsük, hogy az ET tagjai már jó ideje nem csak éldemokráciák, de például Azerbajdzsán vagy a balkáni államok is, és 2022. március 15-ig tag volt Oroszország is.)
Az is igaz, hogy a véletlenek is szerepet játszottak abban, miszerint csak 2022-ben szavaztak az eljárásról. A döntést késleltető COVID-járvány vagy Frantisek Kopriva raportőr lemondása nélkül akár meg is úszhatta volna a magyar kormány. Erre azonban a 2022-es nemzetközi vesszőfutása után már nem volt esélye.
Lassú víz partot most?
A jelentés elkészítésére a bizottság két társrapportőrt jelölt ki, eltérő országokból és pártcsaládokból. Jelen eljárásért a szocialista George Papandreou (Görögország) és a liberális Eerik Kross (Észtország) felel.
A lengyel után a tavalyi magyar döntés tehát nem egyedülálló. Abban viszont páratlan, hogy időszakos monitoring eljárás eredményeképpen még soha nem indult teljes monitoring eljárás. Ez az ET történetében mindenképpen mérföldkőnek tekintendő, Magyarországéban már kevésbé valószínű.
Ezzel együtt is egyre valószínűbb, hogy az emberi jogok és a jogállamiság számonkérésében az ET nem akar lemaradni a magyar kormány megtévesztő trükkjeit egyre jobban kiismerő EU mögött. És ez azért biztató fejlemény a választásos autokrácia ellen küzdőknek itt Magyarországon is.