A jogszabálytervezetekről nincs érdemi társadalmi egyeztetés. A parlamenti jogalkotást a kormányerő kénye-kedve szerint görbíti. A kormány eltúlzott különleges jogrendi jogköreit kihasználva öt éve rendeleti kormányzást folytat. „Okosba’ majd megoldjuk” – így folyik a jogalkotás a magyar autokráciában.
Még a legsötétebb diktatúrák is igyekeznek a legalitás, a törvényes működés látszatát kelteni, hát még a mostani magyarhoz hasonlító választásos autokráciák. Ezek a rezsimek azonban nem a hatalom korlátjának, hanem pusztán hatalmi eszköznek tekintik a jogot, a jogalkotás így mindenben alárendelődik az aktuális politikai céloknak. A jogszabályok szakmai és társadalmi egyeztetése csak fügefalevél vagy gyakran – mint nálunk – még annyi sem. A technikai értelemben pocsék (végrehajthatatlan) jogszabályoktól a zugügyvédi lepapírozáson át egészen olyan álnok törvényekig, alkotmánymódosításokig tart a sor, amelyek eleve nem törekednek igazságosságra.
A Magyar Helsinki Bizottság áttekintette, hogy a hazai jogalkotási folyamatnak miféle rendszerszintű hiányosságai vannak. Hát, jó sok van belőlük. Nem szimpla hibák ezek, hanem szándékos húzások, és ebből áll össze a katasztrofális jogalkotási folyamat.
A demokratikusan és jogállami módon üzemelő állam esetében alapelvárás a készülő jogszabályok társadalmi egyeztetése, a törvényalkotás kiszámítható és szabályozott módja. Ahogyan az is, hogy ne lehessenek állandósított különleges állapotok, amelyek a kormánynak indokolatlan túlhatalmat biztosítanak a jogalkotás terén is. Mint a Helsinki Bizottság elemzéséből kiderül, nálunk nincs megfelelő társadalmi egyeztetés, a parlamenti jogalkotás mindenben alá van rendelve a kormányerőnek, de ez sem elég neki, így a veszélyhelyzet ürügyével öt éve rendeleti kormányzást folytat. Semmi korlátja nincs annak, hogy mikor, milyen gyorsan, milyen tartalommal és milyen jogszabálytípust választva alkot jogot. A fékek és ellensúlyok itt is ki vannak iktatva totálisan.
A társadalmi egyeztetés látszata
Demokráciákban a jogalkotás nem a kormány és a kormánytöbbség magánügye. A társadalom szakértő, sőt a laikus része is be van vonva, legalábbis a lehetőséget biztosítani kell neki a konzultációhoz, hiszen mind a jogszabályok minőségére, mind pedig az elfogadottságukra és ezáltal a betartásuk valószínűségére is jó hatással van, ha megalkotásukban részt vehetnek azok, akikre vonatkozni fognak. A minisztériumoknak papíron nálunk is társadalmi egyeztetésre kell bocsátaniuk a jogszabálytervezeteket, amiket aztán az érdeklődők (szerencsés esetben hozzáértők) írásban véleményezhetnek. Ezt írja elő a hatályos hazai jog. De mi történik valójában?
Már a szabályozásban is szándékosan el vannak rejtve hiányosságok, amelyeket a kormány gyakran ki is használ az érdemi egyeztetés elszabotálására. A szándékosságot az is bizonyítja, hogy az Európai Unió által kikényszerített 2022-es jogszabály-módosítások szinte érintetlenül hagyták a leglényegesebb hiányosságokat, mint például a társadalmi egyeztetés alóli kivételek széles körét (tizenhármat is felsorol a törvény), az igen rövid határidőket (legtöbbször 8 nap), az ellenőrzés gyengeségeit, valamint a visszatartó erővel bíró jogkövetkezmények hiányát. Elvileg a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI) pénzbírságot szabhat ki a mulasztó minisztériumra. Ennek azonban mennyiben lehet visszatartó ereje, amikor a bírság az állam egyik zsebéből a másikba került? A válasz egyszerű: semennyire sem.
Emellett semmifajta jogkövetkezménye nincs annak, ha nincs egyeztetés, mert a stikában előállított jogszabály is a jogrend része marad, az Alkotmánybíróság főszabályként nem fogja megsemmisíteni.
Pár példa arra, hogy az utóbbi években milyen nagy jelentőségű jogszabályokhoz nem kértek társadalmi véleményt az előkészítésük során. Ilyen volt
az összes olyan jogszabálytervezet, amelyet a kormány a feltételességi mechanizmus keretében a befagyasztott uniós pénzekhez való hozzáférés érdekében vállalt kötelezettségeinek való megfelelés érdekében nyújtott be az Országgyűlésnek;
az orvosi kamara jogköreit megtorlásként szűkítő törvény;
a belső visszaélések bejelentőit védő európai uniós irányelv átültetésére hivatott jogszabály;
a vagyonnyilatkozatokra vonatkozó törvény;
de önleleplező módon még az a 2022-es törvénymódosítás is, amely a társadalmi egyeztetésről szóló törvényt módosította.
Ezeknél is súlyosabb visszaélés, hogy a társadalmi részvételt az Alaptörvény módosításai során sem biztosították. Így például a tizenkettedik (2023) és a tizenharmadik (2024) módosításokat, amelyeket a kormány javasolt, noha az Alaptörvény a magyar politikai közösség alapvető jogi dokumentuma, jogaink és kötelezettségeink alapja, így társadalmi egyeztetése nyilvánvalóan elengedhetetlen lett volna.
Az is feltűnő, hogy az eddigi 15 Alaptörvény-módosításból hétre nem is vonatkozott a társadalmi egyeztetési kötelezettség, tekintettel a javaslatot benyújtó személyére: a tizennegyedik módosítást (2024) az Országgyűlés Igazságügyi Bizottsága javasolta; a másodikat (2012), a negyediket (2013), a hatodikat (2016), a tizenegyediket (2022) és a tizenötödiket (2025) mind kormánypárti képviselők, míg a nyolcadikat (2019) ellenzéki képviselők nyújtották be.
Ha mégis sor kerül társadalmi egyeztetésre, az legtöbbször csak jelképes. A K-Monitor adatai szerint 2022 és 2024 között 1730 jogszabálytervezetből csak 6-nál volt nyolc napnál hosszabb a véleményezési idő. A tervezetek címe gyakran nem árulja el tartalmukat, gyakori az ún. salátatörvény, amiben sok-sok egymástól eltérő területet szabályoznak, számtalan törvényt módosítanak egyszerre.
Visszatérő gyakorlat, hogy a minisztériumok csak egymondatos indoklást adnak a tervezeteknek: a veszélyhelyzet meghosszabbítását célzó tervezetek indoklása például mindössze annyit mondott: a javaslat „célja, hogy az Országgyűlés [...] ismételten felhatalmazza a Kormányt, hogy a veszélyhelyzetet további 180 nappal meghosszabbíthassa”.
A hatástanulmányok elégtelenek, és a társadalmi egyeztetés keretében beérkező legtöbb véleményt elutasítják, mégpedig – és ez a nagyobb baj – valódi indoklás nélkül, legtöbbször pusztán arra hivatkozva, hogy a kérdéses vélemény „ellentétes a jogalkotói szándékkal”.
Súlyos aggályok merülnek fel a KEHI ellenőrzési tevékenységével szemben is. A hivatal rendszeresen közli, hogy az előírásnak megfelelően a kormány által benyújtott tervezetek legalább 90%-ánál volt társadalmi egyeztetés. Arról azonban szót sem ejt, hogy a többi esetben miért maradt el a konzultáció. A Magyar Helsinki Bizottságnak bírósághoz kellett fordulni ahhoz, hogy kiderüljön, a minisztériumok eleve nem adnak részletes indoklást arról, miért nem voltak kíváncsiak külső véleményekre. Ebben a perben derült ki az is, hogy az orvosi kamara jogköreit retorziós jelleggel szűkítő tervezetnél „a Kormány döntése alapján” maradt el az egyeztetés. Csakhogy ezt az indokot nem ismeri a törvény, vagyis a kormány törvényes jogalap nélkül járt el.
Fusizás a parlamenti törvénygyárban
Mint régóta tudjuk, az egyeztetési kötelezettséget gyakran úgy kerülik meg, hogy a kormánypolitika részét képező törvényjavaslatokat a kormánypárti országgyűlési képviselők vagy országgyűlési bizottságok nyújtják be a parlamentnek. Arra is van példa, hogy olyan képviselők nyújtanak így be javaslatot, akik kormánytagok is egyben.
Az utóbbi években a kormánypárti többségű Törvényalkotási Bizottság jelentősége különösen felértékelődött az egyeztetési kötelezettség megkerülésében. Egyedül ennek a bizottságnak van ugyanis lehetősége arra, hogy bármely törvényjavaslathoz közvetlenül a plenáris ülésen történő zárószavazást megelőzően, azaz miután a részletes vita már lezajlott, módosításokat tegyen, kizárva még azt is, hogy az ellenzék a plénum előtt mondhassa ki ezekről a véleményét, pedig ezek a módosítások igen lényegesek is lehetnek.
A Törvényalkotási Bizottságon keresztül rendszeresen visznek be például az igazságügyi rendszert érintő módosításokat, így kikerülve a társadalmi egyeztetést és a részletes vitát. Ez különösen annak fényében riasztó, hogy emiatt az eljárási technika miatt arra is volt példa, hogy a bírák önigazgatási szerve, az Országos Bírói Tanács (OBT) sem véleményezhetett a bíróságokat húsba vágóan érintő javaslatokat, noha azt törvény írja elő.
2010 óta az Országgyűlés a végrehajtó hatalom eszközévé vált, amelyet terjedelmes törvényjavaslatok rendkívül gyors elfogadása és a vita elkerülése jellemez. A kormánytöbbségnek erre „a sürgős tárgyalás”, „a kivételes eljárás” és „a határozati házszabályi rendelkezésektől való eltérés” is lehetőséget biztosít. A katát mint egyszerűsített adózási formát gyakorlatilag felszámoló törvénymódosítást a tervezet benyújtását követő napon fogadták el 2022. július 12-én, azaz az adóév közepén. A „másnapos törvény” 400 ezer polgárt és családjaikat hozta rossz helyzetbe váratlanul. Ugyanígy egyetlen nap alatt erőltették át a parlamenten a gyülekezési törvény módosítását, amely a Pride betiltását célozta. És például az orvosi kamara jogköreit megcsonkító törvényhez is csak két nap kellett.
Az ellenzéki képviselőknek esélyük sincs javaslataikat tárgysorozatba vétetni, és tevékenységüket olyan fegyelmi szabályok árnyékában kell kifejteni, amelyek lehetővé teszik, hogy aránytalanul magas bírságok (már van 24 milliós is) kiszabásával elhallgattassák és kizárják a parlamenti munkából azokat az egyet nem értőket, akik jogalkotási javaslataik figyelmen kívül hagyásának ellensúlyozására a parlamenti politizálás szokatlanabb eszközeihez fordulnak, például feliratokkal tiltakoznak.
A kivételes állapot mint jogalkotási csodafegyver
Magyarországon 2020 márciusa óta folyamatosan „veszélyhelyzet” van, először a COVID-világjárványra, később az ukrajnai háborúra hivatkozással. Ez a különleges jogrendi forma a kormány számára rendkívül széles rendeletalkotási jogkört biztosít, amellyel minimális ellenőrzés mellett felülírhatja az Országgyűlés által elfogadott törvényeket és alapjogokat korlátozhat.
A kormány például csak 2024-ben 37 alkalommal módosította a költségvetési törvényt részben veszélyhelyzeti rendeletekkel. Ezekben az esetekben az Országgyűlés nem tárgyalhatta meg a módosítások indokoltságát, noha a kormánynak kétharmados többsége van. Ne csodálkozzunk hát azon, ha egy uniós adatsor szerint a gazdasági társaságok körében a befektetővédelem hatékonyságába vetett bizalom hiányának fő oka a jogszabályok gyakori változása, valamint a jogalkotási folyamat minőségével kapcsolatos kétségek (32%).
De nemcsak a gazdasági szereplőknek van okuk aggódni a jogbiztonság hiánya miatt, hanem mindannyiunknak. Merthogy a kormány veszélyhelyzeti rendeletei gyakran nem a veszélyhelyzet alapjául szolgáló okkal függnek össze, nagyon más a tárgykörük, ráadásul egyes esetekben végül beépülnek a „rendes” jogszabályokba.
2020 és 2024 között 1109 veszélyhelyzeti rendeletet hoztak, ami az összes kormányrendelet 33%-a. Abban a négy évben tehát minden harmadik kormányrendelet veszélyhelyzeti volt. S még nagyobb lehet az elképedésünk, ha megnézzük, milyen jogalkotási simlikhez, ravaszkodásokhoz használta fel a rezsim a veszélyhelyzetet. Íme, néhány példa:
ahhoz, hogy az adótitkot feloldva Orbán Viktor levelet küldhessen az egyszeri adóvisszatérítést kapó választóknak;
ahhoz, hogy korlátozza, azaz lényegében felszámolja a tanárok sztrájkjogát;
ahhoz, hogy szabadon bocsáthasson több ezer jogerősen elítélt embercsempészt;
ahhoz, hogy megváltoztassa a követelésátruházásra irányuló szerződések szabályait, hogy nehéz helyzetbe hozza az ellenzéki többségű fővárosi önkormányzatot;
ahhoz, hogy Garancsi István cége a önkormányzat döntése ellenére is kizárólagos joggal rendelkezzék számos közterületi reklámfelületen Budapesten;
ahhoz, hogy a belügyminiszter beavatkozhasson egyedi piaci ügyletekbe, és a holland Aegon biztosító ne tudja eladni magyar cégét egy másik külföldi biztosítónak;
ahhoz, hogy Színház- és Filmművészeti Egyetem diákmozgalmát mihamarabb leverhesse a puccsszerűen kinevezett kuratórium;
ahhoz, hogy a kormány a 2020-ban ellenzéki vezetésű Gödtől a kormánypárti vezetésű Pest Megyei Önkormányzathoz tegye át az addig a városnak járó iparűzési adót;
ahhoz, hogy a lakosság és az önkormányzat tiltakozása ellenére bármiféle kompromisszum nélkül építhessék meg a katolikus egyetem gigantikus campusát a Józsefvárosban;
ahhoz, hogy ne kelljen érdemi, személyes közmeghallgatást tartani például az akkumulátorgyárok építésének engedélyezése előtt – és így tovább.
Hogy mennyiben szolgálták ezek a közegészségügyet 2022-ig vagy később az ország biztonságát, amit a veszélyhelyzet tanúsága szerint Oroszország területszerző háborúja veszélyeztet? Semennyire. Ezek a rendeletek máig a hatalom biztonságát szolgálják.
Ráadásul egy 2022-es alkotmánymódosítás valamennyi különleges jogrend tekintetében a kormány kezében összpontosította a hatalmat. Ezzel párhuzamosan a törvényi szinten bevezetett „tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetet” továbbra is fenntartja a kormány anélkül, hogy annak jogszabályban foglalt feltételei teljesülnének.
Aki ezen változtatni akar
A fentiek mutatják, miként üresedett ki Magyarországon a demokratikus törvényalkotás. Ebből következően, aki ezen változtatni akar, annak meg kell erősíteni a társadalmi egyeztetésre vonatkozó szabályokat, helyre kell állítani a parlamenti ellenőrzést, valamint korlátozni kell a különleges jogrendi jogköröket. Ezek nélkül maradni fognak a törvényszörnyek és szörnyű jogszabályok.