Mit kellene tenni azért, hogy a fideszes Alkotmánybíróságot ne tiszás váltsa fel?

A kétharmados Fidesz-uralom alatt az Alkotmánybíróság egyoldalú politikai befolyás alatt álló intézménnyé vált, elveszítette intézményi függetlenségét. Nem volt képes betölteni a kormányt ellensúlyozó és az alkotmány érvényesülését biztosító szerepét. Most a Tiszának van kétharmada. Új kiválasztási szabályok kellenének ahhoz, hogy ne essünk cseberből vederbe.

A héten zárult le az a társadalmi egyeztetés, amit az igazságügyi tárca indított az Alkotmánybíróság működését érintő egyes törvények módosításáról szóló törvény tervezetéről. A Magyar Helsinki Bizottság is véleményezte a minisztériumi anyagot, leginkább abból a szempontból, hogy a tervezet mennyiben járul hozzá az Alkotmánybíróság (AB) elveszített, pontosabban elrabolt függetlenségének visszaszerzéséhez.

Ebből a szempontból kulcsfontossága van a bírókiválasztás újraszabályozásának. Csakhogy ezzel adós marad a tervezet, így ez a leginkább bírálható pontja. Itt most csak ez lesz a témánk.

Kiválasztási reform kell

Az Alaptörvény tizenhetedik módosításával a 70 éves alkotmánybírói nyugdíjkorhatár visszaállításának célja az alkotmánybíráskodás jogállami működésének helyreállítása volt, ám a bíróválasztási eljárás változtatás nélküli alkalmazása az új bírák megválasztása során ugyanazt az egyoldalú politikai döntést teszi majd lehetővé, mint korábban, tehát a testület politikai függetlensége továbbra sem lesz garantálva.

A reform már azért is időszerű, hiszen szeptember 1-jén négy alkotmánybíró megbízatása szűnik meg egyszerre, mert már 70 évesnél idősebbek, és november 15-én egy újabbnak is lejár a 12 éves mandátuma.

A Igazságügyi Minisztérium tervezetének egyes elemei önmagukban üdvözlendők, és kétségtelenül hozzájárulnak az AB függetlenségének erősítéséhez, a kiválasztási eljárás átpolitizáltságának megszüntetése nélkül azonban ezek a rendelkezések önmagukban nem fognak hozzájárulni a független alkotmánybíráskodás visszaállításához.

A mostani, a Fidesz által összebarkácsolt kiválasztási és megválasztási rendszer ugyanis politikailag súlyosan egyoldalú, monolit. A július 19. előtti állapot szerint ugyan a tizenötfős testületből négy tagnak a jelölését és megválasztását 2016-ban az ellenzék egy része (LMP) is támogatta, de tizenegy tag személyéről a Fidesz-KDNP teljesen önállóan döntött. Kizárólag ő jelölte és választotta meg az alkotmánybírákat.

A függetlenség illúziója nem függetlenség

A Magyar Helsinki Bizottság egyetért azzal, hogy a jogállami működés helyreállítása érdekében szükség lehet rendkívüli intézkedésekre. Csakhogy a jogállamiság helyreállítása mint cél önmagában kevés. A jogállami elvekkel ellentétes, kivételes intézkedés (mint amilyen az egyébként elmozdíthatatlan alkotmánybírák elmozdítása) csak akkor igazolható, ha célja a jogállami működés helyreállítása, és ennek elérése érdekében összekapcsolódik az érintett intézmények függetlenségének megerősítésével.

Tehát a bírák elmozdíthatatlanságának tilalmát felülírhatja a jogállami helyreállítás szándéka, de csak akkor, ha az elmozdított bírák helyébe lépő új bírók függetlenségét is megerősítik ezzel együtt. Na, ezen a téren látunk keveset, és itt lenne kulcsszerepe a kiválasztási reformnak, ami késlekedik. Mert az utódok kiválasztása ugyanolyan, politikailag befolyásolt eljárásban történik, mint az elmozdított bíráké, akkor a függetlenség helyreállítása csak illúzió.

Sokféle jogállami megoldása ismeretes és sokféle jogállami megoldása lehetséges az alkotmánybírák jelölésének és megválasztásának. A Magyar Helsinki Bizottság sorra vette a lehetséges változatokat.

Paritásos rendszer

Már az is előrelépés lenne, ha az alkotmánybírák parlamenti jelölőbizottságának korábbi paritásos elvét visszaállítanák, legalább átmeneti jelleggel, az új alkotmány elfogadásáig. Ilyesmi rendszer működik Németországban és Lengyelországban is. Nyilván, ez az eljárás egyáltalán nem ideális, 2010 előtt sem működött tökéletesen. Rákényszerítette a pártokat, hogy egyszerre két bírót válasszanak, ami ahhoz vezetett, hogy hosszú ideig betöltetlen alkotmánybírói pozíciók maradtak. (Igaz, mivel most már nem 9, hanem 15 fős a testület, határozatképtelenség legalább nem fenyeget.)

A legnagyobb probléma persze ezzel nem szűnne meg: a törvényhozással összefonódott kormányzati hatalom ellensúlyozására hivatott legfontosabb intézmény összetételéről – mint eddig – ezután is kizárólag az Országgyűlés döntene.

A paritásos bizottsági összetétel visszaállítása esetén az eljárási szabályokat ki kell egészíteni egy olyan kisegítő szabállyal („patthelyzetfeloldó mechanizmussal”), amely az ellenzék távolmaradása esetén is lehetővé teszi a bíróválasztást. Ez – a köztársasági elnök megválasztásának mintájára – elképzelhető például úgy, hogy a bíróválasztás feltétele az Országgyűlés négyötödének egyetértése legyen, ha azonban ezt a szavazati arányt két szavazás után sem szerzi meg egyetlen jelölt sem, akkor legyen elég a kétharmados többség.

A választás megosztása

Nálunk a jelölés és a választás hatásköre a kezdetektől nincs megosztva más intézményekkel, és abban formálisan szakértők sem vettek részt. Pedig az ilyen irányú változtatást Sólyom László is sürgette államfőként, amikor 2010 nyarán vétót emelt az alkotmánybírákat jelölő eseti bizottság összetételének átalakítása miatt.

Szorgalmazta, hogy a bíróválasztás folyamatába több közjogi szereplőt be kell vonni, mert ez a megoldás van összhangban az európai gyakorlattal, és csak így biztosítható egyidőben a testület politikai befolyástól mentes összetétele és működőképessége is. Sólyom szerint a leginkább megfelelő megoldás az lenne, ha a bírák megválasztásának, illetve kinevezésének joga megoszlana az Országgyűlés, valamint a Legfelsőbb Bíróság (ma Kúria) elnöke és a köztársasági elnök között.

Az alkotmánybíráskodás elméletének nemzetközileg elismert szakértője, Kelemen Katalin 2013-ban megjelent tanulmányában szintén azt javasolta, hogy az alkotmánybírák kiválasztási eljárását egy ilyen megosztott modellé alakítsák át: öt bírót az államfő nevezzen ki, ötöt a parlament válasszon kétharmados többséggel, minden frakcióból azonos számú taggal működő jelölőbizottság javaslatára, öt bírót pedig a Kúria teljes ülése válasszon meg.

Megosztott modellt alkalmaznak például Olaszországban és Spanyolországban. Ennek lényege, hogy a bírókiválasztás joga mindhárom hatalmi ágat megilleti (azzal, hogy a rendesbírák csak a rendesbírák közül választhatnak alkotmánybírót).

Együttműködő modell

Csehországban vagy Ausztriában az együttműködő modell dívik. Ebben az esetben csak a törvényhozó és a végrehajtó hatalom (amibe beleérthető az államfő is, kormányformától függetlenül) vesz részt a bírókiválasztásban, a jelölés és a kinevezés is a két hatalmi ág együttműködését igényli.

Független szakértők bevonása

Megfontolandó egy olyan elemet is beépíteni a szabályozásba, amely – formális, átlátható módon – független szakértőket is bevon a bírójelölés folyamatába (pl. az egyetemi jogi karok vagy a Magyar Tudományos Akadémia formájában, de a megfelelő eljárásrendben, átlátható módon, pl. a paritásos országgyűlési bizottság által megválasztott egyéni szakértők bevonása is szóba jöhet) annak érdekében, hogy garantálják a szakmailag legfelkészültebb és a jogász szakma bizalmát leginkább élvező jelöltek kiválasztását.

További fontos garanciális szabály lehet a bizottsági üléseken túli nyilvánosság biztosítása a kiválasztási folyamatban: a jelöltek nyilvános meghallgatása (az amerikai Legfelsőbb Bíróság bíráinak kiválasztásához hasonlóan) jelentős mértékben hozzájárulna a jelöltek szakmai felkészültségének és integritásának bizonyításához, és elősegíthetné a társadalom nagyobb bevonódását is a folyamatba.

A jelenlegi jelölési és megválasztási eljárás módosítása – még ha nem is jelent modellváltást, csak a jelenlegi eljárás korrekcióját – nem várhat az új alkotmány elfogadásáig, hiszen addig az Alkotmánybíróság tagjainak nagy része várhatóan le fog cserélődni. Ha a jelenlegi bíróválasztási modell nem változik, az újonnan választott bírák szintén egypárti, a kormánypárt által egyoldalúan választott bírák lesznek, akiknek így – szakmai kvalitásaik ellenére – legitimációjuk korlátozott lesz, és integritásuk megkérdőjelezhető.