A kormány november elsejével megszüntette, majd egyúttal újra kihirdette a veszélyhelyzetet az ukrajnai háborúra hivatkozással. Erre azért volt szükség, mert november elsejével megváltoztak a különleges jogrenddel, így a veszélyhelyzettel kapcsolatos alaptörvényi szabályok. Ennek a jelentősége azonban messze túlmutat azon a technikai „kényelmetlenségen”, hogy emiatt a hosszú hétvége előtt külön kormányrendeletekben kellett rendezni a helyzetet. Szakértői álláspont szerint az Alaptörvény és a kapcsolódó törvények módosítása egy célt szolgált: azt, hogy kizárólagos és tulajdonképpen korlátlan hatalmat biztosítson a kormánynak minden különleges helyzetben.
Permanens veszélyhelyzet
A magyar kormány először 2020. március 11-én hirdette ki az Alaptörvény különleges jogrendje szerinti veszélyhelyzetet, akkor a COVID-19 világjárvány miatt. Ezzel lehetővé vált, hogy a kormány rendeletekkel felülírja az Országgyűlés által elfogadott törvényeket, amire „rendes” körülmények között nem lett volna lehetősége. Ezután hamarosan megszületett az első „felhatalmazási törvény”, amivel a kormány teljesen szabad kezet kapott a rendeletalkotásra. Más civil szervezetekkel együtt mi is kritizáltuk, hogy az első felhatalmazási törvény túlzott mértékben kiszélesítette a megalkotható rendeletek körét, és megkerülte azt az alaptörvényi szabályt, hogy az egyes veszélyhelyzeti rendeletek csak az Országgyűlés jóváhagyásával maradhatnak 15 nap után hatályban – ehelyett a kormány előre „biankó” felhatalmazást kapott a jövőben megalkotandó, ismeretlen tartalmú rendeletek hatályban tartására. Így a parlamenti kontrollt az egyes rendeletek felett kiiktatták, a kormány pedig indokolatlan túlhatalomhoz jutott.
2020. március 11. óta a 2020. június 18. és november 3. közötti rövid időszakot leszámítva folyamatosan veszélyhelyzetben élünk. 2022. november 1-ig összesen négy alkalommal hirdetett veszélyhelyzetet a kormány – volt, hogy egészen kafkai módon, míg az utolsó alkalommal már az ukrajnai háborúra hivatkozással (utóbbihoz szükség volt arra is, hogy tizedszer is módosítsák az Alaptörvényt). Egymást követték a felhatalmazási törvények is (összesen szintén négy), a túl tágra nyitott rendeletalkotási jogkör pedig állandó szabállyá vált. Az már csak hab a tortán, hogy mindeközben folyamatosan fenntartották-fenntartják a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzetet is, 2020. június 18. óta pedig az egészségügyi válsághelyzetet is.
A kormány a veszélyhelyzeti rendeletalkotási jogkörét számos esetben egyáltalán nem a járvány elleni védekezésre használta, hanem önös politikai célokra: veszélyhelyzeti rendeletekkel korlátozták indokolatlanul hosszú ideig a gyülekezési jogot, lehetetlenítették el a tanárok sztrájkját, és növelték 45+45 napra a közérdekű adatkérésekre való válaszadás határidejét, hogy csak néhány példát említsünk. Mindezt úgy, hogy az Országgyűlés közben zavartalanul működött, és a világjárvány közepén is volt ideje arra, hogy elfogadjon például egy homofób és transzfób alkotmánymódosítást.
Az anya nő, az apa férfi, az Alaptörvény gránitszilárdságú – vagy nem
Az Alaptörvény kilencedik módosítása 2020 őszén-telén leginkább azért kavart nagy port, mert ezzel került be az Alaptörvény szövegébe például az, hogy „[a]z anya nő, az apa férfi”, vagy hogy „Magyarország védi a gyermekek születési nemének megfelelő önazonossághoz való jogát, és biztosítja a hazánk alkotmányos önazonosságán és keresztény kultúráján alapuló értékrend szerinti nevelést”.
Kevés figyelem jutott mindeközben arra, hogy a kilencedik Alaptörvény-módosítás a különleges jogrenddel, így a veszélyhelyzettel kapcsolatos szabályokat is megváltoztatta. Ezek a részek eredetileg 2023 nyarán léptek volna hatályba, ezt hozta előre 2022. november 1-re az Alaptörvény tizedik módosítása.
Mészáros Gábor egyetemi adjunktus, a Princeton Egyetem vendégkutatója és oktatója a Magyar Helsinki Bizottság felkérésére írt tanulmányában részletesen elemezte a különleges jogrendet érintő (alaptörvényi és törvényi) módosításokat és azok következményeit. Következtetése szerint a módosítások célja az volt, hogy kizárólagos hatásköröket biztosítson a kormány számára a rendkívüli helyzetekben. Látszólag ugyan vannak az új rendszerben is alkotmányos béklyók, de a gyakorlatban a kormány egy korlátozások nélküli különleges jogrendi felhatalmazást kapott. Így nincsenek megfelelő garanciák a szabályozásban arra sem, hogy a rendkívüli helyzet kezelése után biztosított legyen a visszatérés a „rendes” jogállami működéshez.
A nemzetközi összehasonlításban valóban sok, hat különleges jogrendi helyzet helyett a módosítás szerint november 1-től három ilyen helyzet létezik: a hadiállapot, a szükségállapot és a veszélyhelyzet. A tanulmány részletesen bemutatja az egyes különleges jogrendi formákkal kapcsolatos problémákat – ezekből itt csak a legfontosabbakat emeljük ki.
A kormány kezében összpontosuló hatalom
A legfontosabb változás, hogy mind a három új különleges jogrendi forma esetében a kormány kezében összpontosul a hatalom: mindegyik esetében a kormány vált a különleges jogrendi jogalkotás kizárólagos címzettjévé, vagyis neki van kizárólagos lehetősége a rendeleti kormányzásra. Erre korábban szükségállapot esetén a köztársasági elnök, rendkívüli állapot esetén pedig a Honvédelmi Tanács volt felhatalmazva. (Lásd ehhez az Országgyűlés Hivatala által készített összefoglalót is.)
A hadiállapot a módosítás indokolása szerint két korábbi különleges jogrend (a rendkívüli állapot és a megelőző védelmi helyzet) helyébe lép, de összességében ennél jóval többről van szó: valójában részben vagy egészben négy korábbi különleges jogrendnek feleltethető meg. Vagyis miközben a módosítás indokolásban az szerepelt, hogy a cél többek között a különleges jogrendi helyzetek számának racionalizálása, valójában azoknak a forgatókönyveknek a száma, amikor különleges jogrend vezethető be, érdemben nem csökken. Az eljárásrend a hadiállapot esetében ugyanakkor a korábbiakhoz képest radikálisan leegyszerűsödik, egyúttal pedig a kormány szerepe jelentősen felértékelődik. Megszűnik így többek között a Honvédelmi Tanács intézménye is, amelynek a korábbi szabályozás szerinti rendkívüli állapot esetében volt döntési, illetve rendeletalkotási jogköre – ennek elnöke a köztársasági elnök, tagjai az Országgyűlés elnöke, az országgyűlési képviselőcsoportok vezetői, a miniszterelnök, a miniszterek és a Honvéd Vezérkar főnöke voltak. A Honvédelmi Tanács megszüntetését és hatásköreinek a kormányra testálását, így pedig a rendkívüli hatáskörök a végrehajtó hatalom kezében való koncentrálását a Velencei Bizottság (az Európa Tanács szakértői testülete) sem értékelte biztató jelnek, különös tekintettel arra, hogy a jogalkotó nem indokolta meg, hogy miért volt szükség erre a változtatásra. Problémát jelent az is, hogy olyan kevésbé súlyos helyzetekben, mint amilyen például a szövetségesi kötelezettség teljesítése vagy külső fegyveres támadás veszélye, az új szabályok ugyanolyan jogköröket biztosítanak a kormány számára, mint konkrét háborús helyzetben.
A szükségállapot kihirdethetőségével kapcsolatos szabályok első ránézésre kevesebb változást mutatnak, de ezek az aprónak tűnő módosítások valójában jelentős különbséget eredményeznek: a módosítás következtében a szükségállapot elrendelésére jóval több esetkörben kerülhet sor november 1-től, mint eddig. A legfontosabb változás, hogy nem követelmény sem az, hogy az alkotmányos rend megdöntésére, felforgatására vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló cselekményt vagy az élet- és vagyonbiztonságot tömeges mértékben veszélyeztető súlyos cselekményt fegyveresen vagy felfegyverkezve kövessék el, sem az, hogy utóbbi erőszakos cselekmény legyen. Utóbbi esetben az erőszakos elkövetés helyett elég a „jogellenesség”, az első esetben pedig „felforgatás” új elem. Mindezek a változtatások nagyon bizonytalanná is teszik, hogy mikor hirdethető ki szükségállapot. Például a pedagógus- és diáktüntetések vagy az oktatási tevékenység ellátásával összefüggően gyakorolt polgári engedetlenség minősülhetnek-e az alkotmányos rend elleni „felforgatásnak”? Korántsem megnyugtató, hogy ezt is a kormány fogja eldönteni: hiába rendeli el ugyanis formálisan az Országgyűlés a szükségállapotot, azt a kormány kezdeményezi, amely már a kezdeményezést követően is jogosult lesz a rendeleti kormányzásra, vagyis a törvények felülírására.
A veszélyhelyzet esetében két alapvető változást látunk. Míg korábban a kormánynak azt sem kellett megmondania, hogy meddig akarja fenntartani a veszélyhelyzetet, az új szabályok szerint kormány első körben csak 30 napra rendelheti azt el, és ezt követően az Országgyűlés felhatalmazása alapján hosszabbíthatja csak meg a veszélyhelyzetet. Egy októberben elfogadott, törvényi szintű kiegészítés szerint az Országgyűlés maximum 180 napra adhatja meg ezt a felhatalmazást, de akárhány alkalommal. (A november 1-jével elrendelt veszélyhelyzet kapcsán már az Országgyűlés előtt is van a maximális időtartamra szóló felhatalmazást tartalmazó törvényjavaslat.) Ezzel párhuzamosan ugyanakkor kikerül az Alaptörvényből az a szabály, hogy a kormány veszélyhelyzeti rendeletei csak akkor maradnak hatályban 15 nap után is, ha azok hatályának meghosszabbítására az Országgyűlés a kormánynak felhatalmazást ad. Vagyis a módosítás alaptörvényi szinten is bebetonozza a felhatalmazási törvényekkel kialakított gyakorlatot: megszűnik az automatikus parlamenti kontroll a veszélyhelyzeti rendeletek felett, és alaptörvényi szinten is lehetővé válik a kormány „biankó felhatalmazása” a rendkívüli rendeletalkotásra.
Hiányzó garanciák és túl általános részletszabályok
November 1-ig a honvédelmi törvény és a katasztrófavédelmi törvény tartalmazták azokat a részletes szabályokat, amelyeket különleges jogrendben alkalmazni kellett, és amelyek – valamilyen mértékben legalábbis – megkötötték a kormány különleges jogrendi intézkedési jogkörét. Ezeket a rendelkezéseket azonban az Országgyűlés november 1-jével hatályon kívül helyezte. Helyükbe a védelmi és biztonsági tevékenységek összehangolásáról szóló 2021. évi XCIII. törvény néhány paragrafusa lépett, amelyek nagyságrendekkel kevésbé részletezettek, mint a honvédelmi és a katasztrófavédelmi törvény eddig hatályban levő rendelkezései. Az új szabályok túlzottan általánosak, és így nem alkalmasak arra, hogy a kormány rendkívüli intézkedési jogkörét érdemben korlátok közé szorítsák. Emellett az új törvény szó szerint átveszi minden különleges jogrendi helyzetre alkalmazhatóan azt a 2020-ban a katasztrófavédelmi törvénybe bevezetett gumiszabályt, amely akkor a veszélyhelyzet kapcsán tulajdonképpen bármilyen témában lehetővé tette a kormány számára a rendkívüli rendeletalkotást. Kiemelendő hiányosság továbbá, hogy az új szabályok sem biztosítják semmilyen formában a hatékony alkotmánybírósági kontrollt a különleges jogrendi rendeletek felett.
Az új szabályok a különböző válsághelyzetek elburjánzásának sem szabnak gátat: érintetlenek maradtak a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet és az egészségügyi válsághelyzet szabályai, vagyis ezek továbbra is párhuzamosan létezhetnek a három különleges jogrendi helyzettel. Az új törvényi szabályok bevezetik mindezek mellé a honvédelmi válsághelyzet intézményét is, ami a hadiállapot kihirdetését megelőzően alkalmazható, de nem közvetlen veszély esetére szolgáló megoldás – és szintén fenntartható a veszélyhelyzettel párhuzamosan is. Ugyan a honvédelmi válsághelyzet esetén meghozható intézkedések elsődlegesen a katonai felkészülést szolgálják, de békeidőben. Ez nemcsak amiatt problematikus, mert így egyes intézkedési lehetőségek alkotmányossága erősen vitathatóvá válik, hanem azért is, mert az egészségügyi válsághelyzet után egy újabb példáját látjuk annak, hogy a különleges jogrend(i jogkorlátozás) beépül a rendes jogrendbe.
***
Az Alaptörvény kilencedik módosításának eredményeképp a kormány különleges jogrendi szerepe nem pusztán felértékelődik: a kormány gyakorlatilag egyedüli szereplővé válik a rendszerben, különösen a jelenlegi parlamenti, politikai viszonyok között. Az eddig elrendelt veszélyhelyzetek egyértelműen megmutatták, hogy a kormány nem rest a válságkezelést politikai előnyszerzésre (is) felhasználni, akár az Alaptörvény szövegével vagy szellemiségével ellentétes módon is. Ennek fényében pedig korántsem megnyugtató fejlemény, hogy a kilencedik Alaptörvény-módosítás kizárólagos, alkotmányos béklyók nélküli hatalmat biztosít a kormánynak különleges jogrend esetén.
Mészáros Gábor a blogposzthoz felhasznált, „Kivételes kormányzati hatalom, alkotmányos béklyók nélkül” című tanulmánya itt érthető el teljes terjedelmében. Ezúton is köszönjük a szerzőnek a tanulmány elkészítését.