Az Európai Bizottság 2023-es jogállamisági jelentésének Magyarországról szóló fejezete szerint „továbbra is aggályos, hogy az állami szervek nem hatékonyan hajtják végre az európai bíróságok ítéleteit”. A strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának ítéletei kapcsán a jogállamisági jelentés kiemelte, hogy 2023. január 1-jei állás szerint az elmúlt tíz évben az ún. vezető ügyekben született ítéleteknek a 76%-át nem hajtotta még végre Magyarország. Egy közelmúltban közzétett tanulmányból kiderül az is, hogy ez a legrosszabb arány az egész Európai Unióban, és hazánk sokszor az Európai Unió Bíróságának ítéleteit sem hajtja végre megfelelően.
A European Implementation Network (EIN) és a Democracy Reporting International júliusban mutatta be a végre nem hajtott európai bírósági ítéletekről szóló tanulmányát. Azt vizsgálták, hogy az Európai Unió tagállamai mennyiben hajtották végre az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) és az Európai Unió Bírósága (EUB) ítéleteit. A szerzők rögzítették, hogy az ítéletek végrehajtásának elmaradása alapvető jogállamisági kérdés, amelyet az Európai Uniónak így is kellene kezelnie.
Először is, a végre nem hajtott ítéletek gyakran olyan kérdéseket érintenek, amelyek alapvető fontosságúak a jogállamiság védelme szempontjából, és például a bíróságok függetlenségét, a szólásszabadságot, vagy a gyülekezési szabadságot védik.
Másodszor, a bírósági ítéletek végrehajtása eredendően jogállamisági probléma is, hiszen a bírósági ítéletek jelentik azt az operatív eszközt, amelynek segítségével a kormányzati hatalmat a bírói hatalom ellenőrizni tudja, és az EJEB-ítéletek számos pozitív változást eredményeztek az elmúlt években a legkülönbözőbb területeken. Ezért különösen aggasztó, hogy az EJEB ítéleteit a kontinens számos országa nem hajtja végre teljeskörűen, és hogy az EUB ítéletei kapcsán is megjelentek aggasztó tendenciák.
Strasbourg: Magyarország teljesít a legrosszabbul az EU-s tagállamok közül
A tanulmány három mérőszámot használ az Emberi Jogok Európai Bírósága ítéletei végrehajtásának értékelésére, az Európa Tanács speciális adatbázisából dolgozva, a 2023. január 1-jei állapotot figyelembe véve:
az ún. vezető ügyekben hozott, végre nem hajtott ítéletek számát,
az elmúlt 10 évben a vezető ügyekben hozott, végre nem hajtott ítéletek arányát, és hogy
átlagosan mennyi ideje állnak a vezető ügyekben hozott ítéletek végrehajtás alatt.
Vezető ügyeknek tekinti az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága azokat, amelyek új és gyakran rendszerszintű problémákat tárnak fel.
A tanulmány szerzői a három mérőszám alapján hét kategóriába sorolták az EU-s tagállamokat. Ennek alapján a nagyon súlyos problémát jelző, hetedik kategóriába öt tagállam került: Bulgária, Lengyelország, Magyarország, Olaszország és Románia. A tanulmány kiemeli, hogy ezeknek az országoknak a többségére jellemzőek a sokkal szélesebb körű és rendszerszintű jogállamisági problémák, beleértve a bíróságok és a más független intézmények elleni támadásokat.
Magyarország teljesítménye kiemelkedően rossz a számok szintjén is:
Az elmúlt tíz évben vezető ügyekben hozott, végre nem hajtott ítéletek aránya 76%. Ez növekedés a tavalyi 71%-hoz képest, és a legrosszabb arány az egész EU-ban, ahol az átlag 40% körül mozog. De az EU-nál több államot magában foglaló Európa Tanács (jelenlegi és volt) országai között is a sereghajtók közé tartozunk: az EIN számításai alapján náluk rosszabbul csak Azerbajdzsán (85%), Oroszország (92%) és Albánia (95%) teljesít.
Emellett nagyon el is húzódik a végrehajtás: Magyarországon átlagosan 6 éve és 8 hónapja állnak végrehajtás alatt az ítéletek, miközben az EU-s átlag 5 év 1 hónap. A magyar a második legrosszabb adat az EU-ban.
Mindez azt is jelenti, hogy hiába jeleznek az EJEB ítéletei rendszerszintű vagy strukturális problémákat a magyar jogrendszerben, az újabb hasonló jogsértések megelőzéséhez szükséges általános intézkedéseket nagyon gyakran nem teszi meg a kormány. Sok folyamatban levő magyar ügyben a Magyar Helsinki Bizottság is felhívta a Miniszteri Bizottság – és így áttételesen a magyar kormány – figyelmét arra, hogy nem megfelelő a végrehajtás. Nyújtottunk már be beadványt egyedül vagy más civil szervezetekkel együtt például a rendőri bántalmazással, a büntetés-végrehajtási intézetek túlzsúfoltságával, a gyülekezési joggal, a gyűlölet-bűncselekményekkel, a bírák és az országgyűlési képviselők véleménynyilvánítási szabadságával vagy a menedékkérők helyzetével kapcsolatos ügyekben.
Az okokról itt csak annyit jegyzünk meg, hogy nemcsak a politikai akarat hiánya hátráltathatja a végrehajtást. Az Európai Bizottság jogállamisági jelentése Magyarország kapcsán kitért arra például, hogy „még mindig nincs külön nemzeti struktúra, amely összefogná a különböző szereplőket az Emberi Jogok Európai Bírósága által hozott ítéletek végrehajtásának koordinálása érdekében”, és hogy hiányzik az érdemi parlamenti kontroll.
Luxembourg: riasztó tendenciák
Az elmúlt néhány évben, párhuzamosan azzal, hogy a jogállamiság helyzete több uniós tagállamban láthatóan romlott, az Európai Unió Bírósága egyre több jogállamisági kérdésre összpontosító ítéletet hozott. A tanulmány szerzői a tagállami szakértők válaszai alapján arra a következtetésre jutottak, hogy Magyarország, Lengyelország és Románia azok az országok, amelyek a legtöbb ilyen típusú luxembourgi ítéletet nem hajtották még végre.
A tanulmány szerint az EUB ezen ítéletei kapcsán a nemteljesítés négy típusa látszik kirajzolódni az elmúlt néhány év tapasztalatai alapján, és sajnos majd mindegyikre hoz magyar példát is:
- Az ítélet végrehajtásának nyílt megtagadása; teljes tétlenség. Ez a tanulmány szerzői szerint szerencsére ritka, de meg kell jegyeznünk, hogy Magyarországon erre is akad példa: bár az EUB már 2020-ban kimondta, hogy az EU-s jogba ütközik a menekülők tömeges rendőri visszakényszerítése Szerbiába, az mégis zajlik jelenleg is, és a döntés meghozatala óta százezernél is több menekülőt kényszerítettek vissza Szerbiába mindenféle érdemi vizsgálat és eljárási garancia nélkül. 2021 novemberében az Európai Bizottság úgy döntött, hogy kötelezettségszegési eljárást indít Magyarországgal szemben, amiért az nem teljesíti az EUB ítéletében foglaltakat.
- Látszatreformok, amelyek nem változtatják meg lényegesen a helyzetet (ez tulajdonképpen az ítéletek „álcázott” végre nem hajtása). A tanulmány magyar példaként hozza erre, hogy ugyan az EUB ítéletét követően (bár több mint két és fél évvel később) hatályon kívül helyezték azt a törvényi szabályt, amely szerint ha a menedékkérő egy olyan “biztonságos tranzitországon” keresztül érkezett, ahol nincs kitéve közvetlen üldözésnek vagy súlyos sérelem veszélyének, illetve számára a megfelelő szintű védelem ott biztosított, akkor Magyarországon nem jogosult menedékre, az Alaptörvény továbbra is tartalmaz egy ezzel tulajdonképpen egyező tartalmú rendelkezést. További példaként hozható itt, hogy bár miután az EUB megállapította, hogy a fogva tartás a tranzitzónákban EU-s jogot sért, a tranzitónákat megszüntették, de a kvázi helyettük létrehozott ún. „nagykövetségi eljárás” miatt jelenleg gyakorlatilag lehetetlen menedéket kérni Magyarországon. Ahogy az EUB idén júniusban kimondta, ez az új rendszer szintén EU-s jogot sért.
- Részleges vagy hiányos végrehajtás. Magyar példa erre, hogy bár az idei bírósági reform részeként az Országgyűlés megszüntette az eljárási természetű akadályait annak, hogy a magyar bírák előzetes döntéshozatali kérdéssel forduljanak az EUB-hez, de csak a büntetőeljárásoknál. Ráadásul érintetlenül maradt a Kúria azon precedensértékű és ezért kötelező erejű határozata is, amely szerint az előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezésére irányuló kérelmek bizonyos esetekben törvénysértőnek minősülnek. Így sem az EU-s helyreállítási alaphoz való hozzáférés feltételéül szabott egyik „szupermérföldkövet”, sem az EUB vonatkozó ítéletét nem hajtották végre teljeskörűen a magyar hatóságok. Szintén ebbe a körbe sorolták a tanulmány szerzői azt, hogy bár azt követően, hogy az EUB kimondta, a menedékkérőknek való jogi segítségnyújtás kriminalizációja sérti az EU-s jogot, módosították a Büntető Törvénykönyvet, de továbbra is fennáll az új szabályoknál az EUB fő aggálya, amely szerint a rendelkezésnek elrettentő hatása van.
- Elhúzódó végrehajtás. Bár itt a tanulmány szerzői nem említenek magyar példát, emlékeztetnünk kell arra, hogy az EUB ítéletét követően 10 hónapba telt, hogy a kormánytöbbség hatályon kívül helyezze a „külföldről támogatott szervezetekről” szóló civilellenes törvényt.
Különösen aggasztó tendenciaként a tanulmány kiemeli azt, hogy a közelmúltban több EU-s tagállam alkotmánybírósága kétségbe vonta az EUB hatáskörét, illetve ítéleteit, a tagállami kormányok érdekeit kiszolgálva. Magyarországot itt is említi a tanulmány, 2021-ben ugyanis az igazságügyi miniszter indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amelyben azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság mondja ki, hogy az EUB-nek a szerb-magyar határon zajló tömeges visszakényszerítésekkel kapcsolatos ítélete nem végrehajtható. Az Alkotmánybíróság ugyan ezt végül nem mondta ki, de határozata számos rendkívül problematikus megállapítást tartalmaz, és bizonyos feltételek mellett megengedhetőnek tartja az EU-s jognak való meg nem felelést.
Végül a tanulmány kitér arra is, hogy több tagállami szakértő – köztük a magyar – jelezte: országuk bíráinak formális vagy informális akadályokkal (például lejárató kampányokkal) kell szembenézniük, ha előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményeznek az EUB előtt.
Mindezek veszélyeztetik többek között az uniós jog egységes alkalmazását, valamint az EUB és a nemzeti bíróságok közötti együttműködést.
Mit tehet az EU?
A hazai és nemzetközi bírósági ítéletek végrehajtása a jogállamiság egyik alapköve. Enélkül a rendszer összeomlik. Ez különösen igaz akkor, ha az állam szervei azok, amelyek ellenszegülnek a saját hazai bíróságaik ítéleteinek, vagy ha az államok elkezdik megbontani a nemzetközi egyezmények szövetét azzal, hogy nem tesznek eleget a nemzetközi bíróságok ítéleteinek. Ahogy egy 2021 végi tanulmányunkban ezt részletesen bemutattuk, Magyarországon éppen ez történik. (Arról, hogy a magyar állami szervek sok esetben nem hajtják végre az őket közérdekű adatok kiadására kötelező hazai bírósági ítéleteket sem, itt írtunk külön.)
Azonban a probléma túlmutat Magyarországon. Ezt jelzi az is, hogy a 2023 májusában Reykjavikban tartott csúcstalálkozójuk után kiadott nyilatkozatban az Európa Tanács tagállamai megerősítették abbéli elköteleződésüket, hogy a strasbourgi bíróság ítéleteit teljeskörűen, hatékonyan és késlekedés nélkül fogják végrehajtani. Emellett kötelezettséget vállaltak arra is, hogy javítják az ítéletek végrehajtásának ellenőrzésére szolgáló mechanizmus hatékonyságát, és ehhez megfelelő erőforrásokat biztosítanak az Európa Tanács megfelelő szervezeti egységének.
Az Európa Tanács mellett természetesen az EU-nak is van dolga a jelenséggel. A tanulmányban ezért a European Implementation Network és a Democracy Reporting International a következő ajánlásokat tette az EU-s intézmények számára:
- Az Európai Bizottság az éves jogállamisági jelentéseiben értékelje az EJEB és az EUB ítéleteinek végrehajtását az egyes tagállamokban. (A strasbourgi ítéletek végrehajtása kapcsán tavaly óta már szerepelnek átfogó adatok a jogállamisági jelentésben, de a luxembourgi ítéletek végrehajtásának értékelése egyelőre viszonylag ritka.) A jogállamisági jelentés tartalmazzon konkrét ajánlásokat is a) azon tagállamok számára, amelyeknek különösen aggályos a teljesítményük az EJEB ítéleteinek végrehajtásában; és b) azon tagállamok számára, amelyek esetében olyan EJEB- és EUB-ítéletek várnak végrehajtásra, amelyek a jogállamisági jelentés által lefedett területekkel, és különösen a bíróságok függetlenségével kapcsolatosak.
- Az Európai Bizottság alkalmazza következetesen a rendelkezésére álló szankciós eszközöket, beleértve a kötelezettségszegési eljárásokat és a pénzügyi nyomást, ha a tagállamok nem hajtják végre teljeskörűen az EJEB és az EUB ítéleteit.
- Az uniós intézmények térjenek ki az EJEB- és EUB-ítéletek végrehajtásának elmaradására a tagállami kormányokkal és a nemzeti parlamentekkel folytatott egyeztetéseiken.
- Az EU nyújtson pénzügyi támogatást a civil szervezetek és az Európa Tanács az ítéletek végrehajtásának előmozdítására irányuló tevékenységeihez.
***
A Magyar Helsinki Bizottság munkatársai szakértőként információt nyújtottak a tanulmány szerzőinek a magyar helyzetről.